加强专项社会事务管理

2002-2003中国民政事业发展报告(5)：

加强专项社会事务管理

民政部政策研究中心 李 慷

一、民间组织管理

近年来，民政部门在民间组织管理、区划地名管理、殡葬管理、婚姻管理、和收养登记、收容遣送等专项社会事务管理中，努力做到依法行政、规范管理、文明服务，较好地发挥了社会稳定机制作用。本报告主要介绍民间组织管理、区划地名管理和殡葬管理三个部分。

（一）民间组织管理。

1、民间组织管理的法规建设。

近年来,国务院发布了一系列民间组织管理的政策法规,确立了民间组织业务主管单位和登记管理机关各负其责、密切配合的双重管理体制，完善了民间组织管理体制,将民间组织发展纳入法制轨道。

1996年中办、国办下发了《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，重申社会团体由民政部门统一登记管理，同时明确民办非企业单位由民政部门统一登记管理。

1998年，国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》，明确了培育发展和监督管理并重的方针，确立了民间组织双重管理体制。

1999年，中办、国办联合下发了《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，对在管理工作中应特别注意的事项明确了相关政策。中共中央政治局常委会曾在1996年、1999年两次召开会议专门研究民间组织工作，并作出重要决定。 中共中央办公厅也两次专门发文。国务院两次召开会议，专门就培育、发展和管理民间组织作出部署。党的十五大、十六大都明确提出培育和发展包括行业协会在内的社会中介组织，并将其列入我国社会主义市场经济体制框架之中。国务院和地方政府机构改革的方案中，都有把有关职能交给社会中介组织的要求。两届政府的《政府工作报告》中都明确表示，要充分发挥行业协会和中介组织的作用。各地政府从促进经济体制和政治体制改革的角度，将民间组织管理工作，列入政府工作的重要议事日程，作为一项长期工程来实施。各地依据社会主义市场经济和社会发展的需要，合理布局，优化结构，突出重点，注重质量，制定培育发展民间组织整体规划。目前民间组织管理的政策法规体系逐步完善，形成了以《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》为基础，以及相关政策、规章和地方性法规政策构成的政策法规体系。31个省、自治区、直辖市普遍建立了社团管理机构，市、县充实了管理力量。

2、民间组织管理的发展进程。

近年来,民间组织存在的问题主要包括：有的民间组织违背非营利准则，从事营利性活动，搞非法集资，设“小金库”，私分财产、牟取暴利；有的社团“官

办”色彩太浓，不少在职的党政机关干部在社团兼职，造成政社不分；有的民间组织内部管理不规范，不履行民主程序，领导专断，缺乏自律机制；甚至个别民间组织受西方敌对势力操纵，成为影响我国社会稳定的不健康因素。

对此，民政部门与有关部门密切配合，研究制定了一系列配套政策，包括：研究制定民间组织的非营利性的税收政策；研究建立民间组织的专职工作人员养老、医疗等社会保障制度；研究制定相应的民间组织财务管理办法。民政部门与公安、安全部门还共同研究协同取缔非法民间组织的措施，出台了《取缔非法民间组织暂行办法》。

根据党中央、国务院的工作部署和国家法律法规的具体要求，最近几年，民政部门在全国范围内对20多万个各类社会团体进行了清理整顿，开展了民办非企业单位的归口登记管理工作,取缔了包括“法轮大法研究会”邪教组织在内的一批非法组织，注销、合并了一批业务相同或相近的社团，保障了人民群众结社自由的权利。同时，加强民间组织中党组织建设，建立民间组织自律机制，提高了民间组织的整体素质。

目前，民政部门执法力度得到加强，年度检查得到强化。通过两次开展社会团体清理整顿工作，一批非法民间组织和违法活动受到依法查处，民间组织的活动更加规范。民间组织的法律环境、政治环境、经济环境和社会环境得到充分改善。同时，各地坚持“在发展中规范，在规范中发展”，积极探索政府职能转变后如何增强民间组织的服务功能，寻找培育和发展社会中介组织的新途径。 3、民间组织管理的目前状况。

目前，全国民间组织管理工作平稳发展，社会团体结构趋于合理，整体质量有所提高。截至2002年年底，全国共登记社会团体13.3万个，比上年增加3.1%。其中：全国性及跨省自治区、直辖市的社团1712个，比上年增加了25个；省级及省内跨地（市）域活动的社团20069个，比上年增加了529个；地级及县以上活动的社团52386个，比上年增加了1753个；外国商会15个。民办非企业单位作为一种新的社会组织形式得到了蓬勃发展，在各项社会活动中发挥着日益重要的作用。截至2002年年底，全国在民政部门登记的民办非企业单位共有11.1万个，比上年增加35.4%。主要是民办学校、医院、科研单位、社会服务、福利组织、文艺团体、体育单位、社会调查机构、报刊单位和人才劳务服务机构等。

全国在民政部门登记的民办非企业单位情况

年份 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年

社会团体（万个） 16.6 13.7 13.1 12.9 13.3

民办非企业（万个）0.6 2.3 8.2 11.1

（二）行业协会的管理和发展。

（1）行业协会发展的必要性。

行业协会的管理和发展是民间组织管理和发展中的“重中之重”。培育和发展行业协会和社会公益性组织，充分发挥其职能作用，直接关系到维护市场经济秩序、改进政府管理方式和应对加入世界贸易组织的挑战，也直接关系到改革开放的深入。

党中央、国务院历来十分重视行业协会的管理和发展工作，要求各级党委和政府把行业协会的管理工作当作促进经济和社会发展的大事来抓。党的十四大确

立了建立社会主义市场经济的总目标。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“政府经济管理部门要转变职能，专业经济部门要逐渐减少”，要“发挥行业协会、商会等组织的作用”。党的十五大报告提出“培育和发展社会中介组织”，并以此作为促进经济和政治体制改革的一项重要措施。

九届人大五次会议政府工作报告提出“要充分发挥行业协会和中介组织的作用”。第十一次全国民政工作会议上，朱镕基总理提出“要坚持培育发展和监督管理并重的方针，把培育发展的重点，放在真正按照市场经济要求建立的行业中介组织、社会公益和服务性的民间组织上来。”

2000年9月，党中央、国务院决定撤销国家经贸委管9个国家工业局，成立中国机械工业联合会等10个全国行业协会，联系了工商领域的259个全国性行业协会。至此，中央政府对工业部门的直接管理，从组织形式上初步消失，协会肩负起政府职能转变之后更加重要的职责。

（2）行业协会管理和发展。

2002年，各地民政系统积极配合有关部门，把培育发展行业协会作为深化经济体制改革和应对入世的一项重要而紧迫的任务来抓。加大了对企业强烈要求成立的、基层的、适应市场经济需要的协会培养力度，将其放在优先发展的位置。 江苏、广东、辽宁等省市下发了促进行业协会发展的文件。内蒙、天津、新疆、安徽、四川、厦门、山东、北京、湖北、新疆兵团等省市，对行业协会的发展与管理工作进行了调研，摸清现状，提出了政策性建议。黑龙江省提出发展空白、整改现有、培育大型的工作思路。海南省结合本省实际，提出发展行业协会的重点要放在农村和渔业领域。浙江、重庆等省市对行业协会培育管理工作进行了试点。青岛市制订了农村专业经济协会5年发展规划，在试点的基础上召开了现场会。由于全国各地加大了对民间组织宏观调控的力度，今年行业协会新增数量居其它类型社团之首。宁夏自治区新登记的70余家全区性社团中，90％以上是行业协会；在各市县新登记的社团中，70％以上是农村专业经济组织。山东省行业协会比去年同期增加3％。行业协会的迅速发展，有力地支持了产业调整，促进了经济建设。我国民间组织在数量、种类、结构、布局等方面正逐步符合当地经济与社会发展的实际需要。

（3）行业协会发展的难点和对策。

目前，行业协会发展的难点和问题，主要是政府职能转变不到位和政策法规不完善。很多地方已转出的政府职能有的又被有关部门收了回去，政府工作人员兼任协会领导的现象较为普遍，协会的正常工作受部门制约，独立性不够，思维观念、运作方式行政化倾向比较严重。不少行业协会是前些年政府机构改革中撤并内部主要机构是组建的，政府部门作为“业务主管”或“挂靠主管”单位管得过多，有的协会实际成为政府部门的附属机构，主要承办政府交办事项，甚至就是政府部门的内设机构，一个机构，两块牌子。因此，实现政府职能的真正转变成为关键环节。

要进一步转变政府职能，集中精力搞好宏观调控，改革行政管理体制，调整经济结构，把行业协调和公共服务职能逐步交给社会，为行业协会的发展创造机遇。进一步调整和优化财政收支结构，逐步减少盈利性、经营性领域投资，大力压缩行政事业经费，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面，使行业协会通过竞争，获得政府项目资金，向社会提供有效的服务，解决经费难的问题。改造一些行政化色彩严重的协会，增加民间色彩。同时，要加快行业协会的政策法