促进型立法若干问题探析_李龙亮

促进型立法若干问题探析
李龙亮
摘
要
促进型立法作为一种全新的立法类型正在形成并日益 普遍 。 促进型 立法具有 多以 ! 促进 ∀ 命名 、
以倡导性规范为主 、 注重事前引 导 、 强调政府主导 、 政策色彩浓厚 、 法律 责任特 别六大 特征 , 以激励 扶持类 规范 、 表彰奖励类规范 、 宣示宣言类规 范 、 道德提倡类规范和管 理约束类规 范为表现 形式 。 搞 好促进型 立法必 须做到 以下四点 : 重视促进型立法功效 ; 警惕促进型立法泛滥 ; 合理配置促进型立法内容 ; 增强促进型 立法实效 。 关键词 促进型立法 ; 管理型立法 ; 政府主导 ; 法律责任 作者简介 李龙亮 , 1979 年生 , 重庆大学法学院博 士研究生 ( 重庆 400045) 。 中图分类号 D901 文献标识码 A 文章编号 1001- 6198( 2010) 04- 0110- 04
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人们道德义务予以确认和重申, 引导人们积极遵守 家庭美德、 职业道德和社会公德 , 鼓励和支持全社 会共同参与和促进某项事业的发展或某种社会秩 序的形成。如 ∃循环经济促进法 %第十条规定 : 公 民应当增强节约资源和保护环境意识, 合理消费, 节约资源。国家鼓励和引导公民使用节能、 节水、 节材和有利于保护环境的产品及再生产品 , 减少废 物的产生量和排放量。 (五 ) 管理约束类规范。促进型立法中也不完 全是促进、 提倡的内容 , 也有管理性、 约束性条款。 从某种意义上讲 , 管理本身也是促进的一种手段, 通过规范管理可以达到推动和促进某项事业发展 或某种社会秩序形成的目的。促进型立法中管理 约束类规范集中体现在规范政府自身行为、 提高政 府公共服务水平、 提升被促进对象的素质和发展水 平、 为被促进对象发展创造良好的外部环境方面, 如 ∃深圳经济特区改革创新促进条例 %用了较大篇 幅对政府部门职责、 公众参与、 激励保障、 监督措施 等作管理约束类规定, 旨在为改革创新提供良好的 发展氛围。 二、 对促进型立法的质疑与回应 立法论证过程中, 理论和实务界对促进型立法 的正当性、 必要性、 有效性和权威性表示出了一定 程度的担心和质疑 , 具体而言有下述几点。 (一 ) 促进型立法的必要性质疑。有人认为推 动基础、 薄弱产业或事业的发展应当依靠政策加以 解决, 不应当立法 , 换句话说 , 促进型立法根本没有 存在的必要性。事实上 , 法律和政策都是国家宏观 调控的重要手段, 从一定意义上讲 , 某些政策转变 为法律是客观现实的必然要求。社会生活的复杂 多变与发展, 必然要求将具有长期稳定性的政策、 对全局具有重大影响的政策、 成功和成熟的政策立 为法律, 只有这样 , 才能更好地促进其完善。 1 市 场经济是法治经济 , 国家的宏观调控往往通过法律 手段进行。为了解决市场失灵问题, 国家必须通过 立法对战略性、 长周期性、 高风险低回报的基础、 薄 弱产业或事业给予保障; 必须通过立法对环境、 资 源、 能源等市场经济的外部性问题予以纠正, 为人 们提供良好的生存环境、 为国家的可持续发展提供 充分的资源与能源保障 ; 必须通过立法对中小企业 进行扶持 , 保障市场正常和充分的竞争 ; 通过立法 解决收入分配不公问题 , 缩小贫富差距等。正是在 这种背景下, 我国促进型立法从 20 世纪 90 年代以 后开始产生并逐步兴起。因此从这个意义上讲 , 将
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5 . 提供其他优惠条件。即通过降低市场准入 门槛、 简化审批程序、 减少管理环节、 提供便 捷服 务、 减免相应责任等 , 创造良好的发展环境, 达到促 进或推动某项事业发展或某种社会秩序形成的目 的。如 ∃深圳经济特区改革创新促进条例 %第三十 一条规定 : 国家机关、 公立非营利机构和人民团体 的工作人员对改革创新工作作出突出贡献的 , 应当 作为其晋升职务、 级别的重要依据 ; ∃中关村科 技 园区条例 %在 ! 人才引进 ∀一节中不但明确科技园 区引进留学人员、 科技和管理 人才的户口优惠 措 施, 还直接 规定了子女教育问题的解决措施 ; ∃北 京市促进私营个体经济发展条例 %也对私营 企业 主获得北京市户口有优惠规定。 ( 二 ) 表彰奖励类规范。即以法律规范的形式 明确对在某项工作中作出突出贡献的单位或者个 人给予一定形式的 物质或精神上 的表彰与奖励。 表彰、 奖励是引导或促进某项事业发展或某种社会 秩序形成的最基本、 最直接的手段 , 具有最为直观 的示范带动作用。因此 , 表彰奖励类规范是促进型 立法最直接的表现形式。促进型立法大都有表彰 奖励类条款, 有的甚至将其单列一章加以规定 , 如 ∃科学技术进步法 %第八章专章规定了 ! 科学技术 奖励 ∀、 ∃民办教育促进法 %第七章专章规定了 ! 奖 励与扶持 ∀。 ( 三 ) 宣示宣言类规范。此类规范主要是重申 当前或者今后一个时期内对有关问题发展的政策 取向或发展方向, 主要目的在于提高有关主体对某 项事业发展的信心, 为事业的发展奠定基调, 稳定 秩序。具体而言有 : 1 . 明确政策取向。如在当前民 办教育发展良莠不齐, 社会各界对民办教育质疑声 不断 , 限制甚至取消民办教育的声音不断出现的情 况下 , ∃民办教育促进法 %第三条明确规定: ! 民办 教育事业属于公益性事业, 是社会主义教育事业的 组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、 大力支 持、 正确引导、 依法管理的方针。 ∀这一规定重申了 国家对民办教育鼓励、 支持的态度 , 彻底打消了民 办教育举办者或者准备进入民办教育行业者的种 种顾虑。 2 . 明确发展方向。即通过法律规范的形 式明确某项 事业的发展方向。如 ∃中关村科技 园 区条例 %第六条规定 : ! 中关村科技园区重点 发展 高新技术产业以及其他智力密集型产业。 ∀这就通 过法规的形式确定了未来中关村科技园区发展方 向, 为预备在中关村科技园区发展的单位和个人提 供参考。 ( 四 ) 道德提倡类规范。以法律规范的形式对
近年来, 以 ! 促进 ∀命名 , 以促进或推动某项事 业发展或某种社会秩序的形成为主要目的 , 以 ! 引 导、 推动、 鼓励、 倡导、 扶持、 奖 励 ∀为 主要手段 , 以 倡导性规范为主要载体的促进型立法 # , 作为一种 全新的立法类型正在形成并日益普遍。促进型立 法作为一种新型立法, 有效地适应了经济社会多元 化发展和政府职能转变与管理创新的需要, 是对传 统管理型立法的重要补充。促进型立法在立法理 念、 立法目的、 调整手段、 主要内容、 法律责任等方 面与管理型立法存在明显差异, 理应引起理论界和 实务界的高度关注。 一、 促进型立法中法律规范的表现形式 归纳起来 , 促进型立法中法律规范主要表现为 以下几类。 ( 一 ) 激励扶持类规范。激励扶持类规范是促 进型立法最突出的表现形式 , 也是促进型立法能够 发挥实际作用的主要依托, 此类规范规定的激励扶 持措施主要有以下几类。 1 . 资金扶持。促进型立法主要通过规定设立 专项资金、 成立基金会、 提供经费补助、 提供优惠贷 款、 提供融资便利、 提供资金担保等等, 增加财政经 费投入、 企事业单位的经费投入以及其他途径的经 费投入, 以解决促进对象发展资金不足的问题。如
# 促进型立法是相对于传统的管理型立法而言的 , 其命名源于此类立 法在名称和立法 目的上多使用 ! 促进 ∀字 样 , 且主要是 为促进某 项事业发展或某种社会秩序形成提供制度化保障。当然 , 促进型立法与管理型立法 并非截然分离 , 管 理型立法中也可 能有促进 的因素 , 相 反 , 促进型立法中有时也有管理的成分 , 二者的区别主要是看管理和促进的因素孰轻孰重。
∃中小企业促进法 %第十四条和十五条、 ∃促进科技 成果转化法 %第二十一条、 ∃广东 省促进创业投资 发展暂行规定 %第二十二条等对 资金扶持均有相 关规定。 2 . 税费减免。税费减免在促进型立法中作为 鼓励、 扶持、 推动的主要机制发挥着重要作用, 是促 进措施中较为有效的一种, 绝大多数促进型立法都 规定了此类措施, 比如 , ∃中小企业促进法 %第二十 三条、 ∃清洁生产促进法 %第三十五条、 ∃农业机械 化促进法 %第二十六条等对税费 减免均有相应规 定。 3 . 技术扶持。技术扶持也是促进型立法中较 为常见的手段 , 通常包括加大科技开发力度、 增加 科研经费投入、 强化技术推广、 鼓励使用新技术等 等。如 ∃农业机械化促进法 %、 ∃促进科技成果转化 法 %、 ∃农业技术推广法 %等都对技术扶持有较为系 统的规定 , ∃中小企业促进法 % ! 创业扶持 ∀一章也 对技术扶持有相应的规定。 4 . 项目扶持。即对符合规定条件的企业或个 人在项目安排上予以优先考虑 , 如 ∃广东省促进创 业投资发展暂行规定 %第二十二条明确规定, 对创 业资本投资的企业的有关项目予以优先支持 , ∃循 环经济促进法 %也规定对符合减量化、 再利用和资 源化要求的相关项目实施重点扶持。
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念 , 在于是否具有信仰法的传统和精神 , 在于我们 的灵魂深处是否真正地服从法律。事实上 , 法是强 制性因素与非强制性因素的对立统一 , 不能过分强 调法的强制性 , 而忽视或否认法的非强制性 4 , 法 律的权威和人们守法习惯的形成固然与法的强制 性有关, 但并不由法的强制性决定。诚如波斯纳所 言 : ! 服从法律更 多的是一个利益刺激的问题 , 而 不是敬重和尊重的问题。 ∀ 5 因此 , 注重事前引导、 强调激励扶持的促进型立法从某种意义上讲具有 更加充分的利益刺激和调节功能 , 更能有效激发人 们守法的积极性和自觉性, 更能体现和维护法律的 权威和尊严, 促进社会法律信仰的形成。 三、 完善促进型立法的理性抉择 (一 ) 重视促进型 立法功效。弗里德曼曾 说, 相对于社会变迁而言, 法既是反应装置又是推动装 置 ; 在这两种功能中 , 尽管法对社会的被动反应得 到了更普遍的认知 , 但法对社会的积极推动作用也 正在逐步加强。 6 因此, 随着经 济社会多元化发 展和政府职能转变与管理创新的进一步深化, 对社 会变迁起着正面推动和积极引导作用的促进型立 法的功效必将日益凸显。为此, 应当消除对促进型 立法的种种顾忌和疑虑, 正视法的非强制性, 高度 重视促进型立法的作用 , 正确对待并切实搞好促进 型立法。 (二 ) 警惕促进型立法泛滥。在高度重视促进 型立法功效的同时, 还要正确定位促进型立法, 警 惕促进型立法过多过滥。促进型立法是国家干预 经济和社会发展的重要体现 , 是管理型立法的必要 补充, 是政府公共政策的法律化 , 而公共政策的法 律化理应有其必要限度 , 其前提必须是该政策具备 全局性、 稳定性、 成熟性和必要性等要件 , 具体而 言 : 一、 必须是对社会生活、 未来发展以及促进薄弱 领域、 薄弱环节发展具有重要影响力的政策 ; 二、 必 须是在一定时期内相对稳定的政策; 三、 必须是通 过较长时间的检验已经被实践证明是成功、 可行的 较为成熟的政策; 四、 必须是具有普遍意义且适合 由立法加以强制规定的政策。为杜绝促进型立法 泛滥, 必须围绕上述几个方 面作好立法必 要性论 证 , 重点论证所要促进的事项是否属于需要促进的 基础产业、 薄弱环节 , 是否符合未来发展的长期趋 势 , 是否能够和适合运用法律手段来推动, 等等。 (三 ) 合理配置促进型立法内容。促进型立法 内容直接决定立法价值取向、 基本定位、 框架结构、 指导思想等重大问题, 因此必须合理配置。具体而