中国城镇化演进的系统逻辑_基于人地关系视角_王利伟

17【作者简介】王利伟（1984-），男，北京大学城市与环境学院博士研究生。

赵 明（1979-），男，清华大学建筑学院博士研究生，中国城市规划设计研究院城乡所城市规划师。

【收稿日期】2013-07-11【文章编号】1002-1329 (2014)04-0017-06【中图分类号】F291.1;TU984【文献标识码】A【doi 】10.11819/cpr20140404a【摘要】城镇化是涉及到经济、社会、生态、文化等多要素巨系统的复杂变迁过程，本文基于人地关系视角，提出了城镇化“人—地系统”模型，根据模型框架分析回顾了中国城镇化的演进逻辑机理。

从城镇化“人—地系统”出发，指出新时期我国城镇化系统面临土地城镇化路径依赖、人口不完全城镇化困境以及人口、产业、环境与土地非均衡城镇化的人地矛盾，最后明确了新型城镇化的发展导向：由增量城镇化向存量城镇化转变、由土地城镇化向人口城镇化转变、由刚性城镇化向弹性城镇化转变、由要素城镇化向功能城镇化转变。

【关键词】人—地系统；人口、土地城镇化；新型城镇化ABSTRACT: Urbanization is a complex evolution of giant systems concerning economic, social, ecological and cultural factors. From the perspective of man-land relation, the paper puts forward an urbanization model of “man-land system”, and analyzes the evolution mechanism of urbanization in China in tandem with the model framework. Based on the man-land system of urbanization, the paper further points out that, during the new era of urbanization, China faces land urbanization path dependence, population urbanization dilemma, and population-industry-environment disequilibrium. Finally, the paper identifies the future orientation of new-type urbanization: from incremental urbanization to stock urbanization, from land urbanization to population urbanization, from rigid urbanization to elastic urbanization, and from elemental urbanization to functional urbanization.KEYWORDS: man-land system; population urbanization; land urbanization; new-type urbanization1 引言：城镇化与人地关系城镇化是涉及到经济、社会、生态、文化等多要素巨系统的复杂变迁过程，是国内外学界长期关注的热点。

当前的城镇化相关研究，从时空演变、路径与模式、制度演化、社会变迁、生态环境等角度积累了大量研究成果[1～7]。

然而城镇化从来都是一个系统概念，单一或者割裂地探究城镇化问题的传统范式，很难从根本上解释清楚城镇化运行的内在逻辑和规律，从而在城镇化关键问题上难以制定科学合理的对策。

特别是随着中国城镇化率迈过50%的门槛，城镇化出现了比以往更为复杂的利益格局重塑的局面①，迫切需要从新的视角重新梳理和解读中国城镇化的系统逻辑。

中国城镇化是在高度压缩的时空维度中展开的[8]，形成国际社会高度认知的“中国模式”②，同时遭遇了诸多矛盾与困境。

城镇化的核心是人口城镇化和土地城镇化，人口对土地的产权束及其变迁是城镇化的内在逻辑，我国城镇化的动力和模式是在国内外战略格局下通过制定一系列的制度调节人—地关系③而实现的，是传统地理学的核心“人地关系”的具象表现。

本文基于人地关系视角，提出城镇化“人—地系统”模型，尝试从系统演化的逻辑框架去解释中国城镇化的历程，分析当前城镇化人地系统的矛盾和缺陷，进而提出新型城镇化的人地政策创新体系。

2 理论框架：城镇化“人—地系统”模型中国城镇化道路不是一个孤立的过程，它受到不同历史时期国际战略格局的制约与影响[2]，全能型国家政府通过各项城镇化政策的制定④，调控和作用于城镇化“人—地系统”，从而获得城镇化发展的初始动力和形成具有中国特色的城镇化模式。

城镇化“人—地系统”是指农村地域——基于人地关系视角王利伟 赵 明* 国家“十二五”科技支撑计划(2012BAJ22B04)。

中国城镇化演进的系统逻辑*THE SYSTEM LOGIC OF CHINESE URBANIZATION EVOLUTION: FROM THE PERSPECTIVE OF MAN-LAND RELATIONWANG Liwei; ZHAO Ming王利伟 赵 明中国城镇化演进的系统逻辑P l a n n i n 城市规划 CITY PLANNING REVIEW2014年 第38卷 第4期 VOL.38 NO.4 APR. 201418人口和土地向城镇地域的转化过程中各种系统的相互作用机制，具体表现为城镇建成区向外扩张的“土地城镇化”和农民转化为市民的“人口城镇化”，涉及到劳动力、资本、土地等生产性要素资源的空间重组和环境、社会、文化等生活性要素变迁的复杂系统过程。

城镇化系统内部各要素相互作用与反馈，每个系统要素都从某种程度上决定或者影响城镇化方向、速度和质量。

从城镇化“人—地系统”模型构成来看(图1)，我国面临人口众多、城镇化起步晚和任务重等特殊国情，在错综复杂的国际形势和国内环境双重作用下，国家采取差异性显著的城镇化发展战略。

城镇化进程从建国后至今表现出明显的以政府调控为主导的制度导向特征，由户籍制度、土地制度、住房制度、地方投融资制度、财税制度和行政区划制度构成的制度空间体系在不同时点从多重角度作用于城镇化时空演变过程，催发城镇—农村地域间的人口—产业—土地—环境系统要素互动糅合的复杂“化学作用”。

从城镇化“人—地系统”模型的运行模式来看，城镇化的主体和核心是人口城镇化，实质是农村人口获得非农就业岗位后，开始在城镇定居、享受城镇居民享有的各项服务设施和福利服务，并伴随生活方式、行为习惯、价值观念等方面发生潜移默化变迁的过程，最终实现由农业人口向非农业人口的转变。

然而我国现实人口城镇化过程中，政府调控长期采用低成本城镇化战略，户籍制度、土地制度、住房制度等一系列制度导致2亿进城外来务工人员无法完全享受城镇公共服务设施和福利，成为长期往返于城镇与农村的“两栖人口”，出现了中国特色的“半城镇化”现象。

城镇化的关键和焦点是土地城镇化，土地城镇化指由农村土地转化为城镇用地和由农村景观转换为城镇景观的过程。

受财政分税制度、地方投融资制度和行政区划制度的影响，城镇政府通过低价征用农村耕地或集体建设用地资源，获取大量城镇建设资金和推动工业化低成本核心竞争力的形成[9]，在某种意义上土地城镇化成为推动我国城镇化的重要动力。

长期以来，城乡双轨制的土地制度，造成农村土地难以通过土地市场直接参与城镇化土地增值收益的分配过程[10]，失地农民“被城镇化”后的保障制度不健全，城镇化质量低下。

2000-2010年，全国城镇建成区面积扩张了64.45%，而城镇人口增长速度只有45.90%，土地城镇化速度远快于人口城镇化速度，城镇建成区大规模扩张并未出现相应规模的人口城镇化，出现了“虚假城镇化”的低质城镇化现象。

在城镇化“人—地系统”模型中，土地是城镇化的重要资源和资产，政府根据每个城镇化阶段积累模式的内在需求调控人口对土地的产权关系——主要包括所有权、使用权、收益权、处分权以及附着在土地上的其他权利，进而作用于人口城镇化的方向和速度。

城镇化“人—地系统”模型实质是以人为核心和以人对地的产权关系为主线的城镇化演化过程，在国内外制度环境和资源环境的制约下，城镇化伴随着社会经济的快速发展而逐步演进。

3 内在逻辑：基于人—地关系变迁的城镇化演进机理我国城镇化的制度环境不断变化，基于宏观环境的制度选择决定了城镇化的演变轨迹和空间，最终体现为城镇化率、城镇化质量等指标表现。

根据我国城镇化率发展阶段和内在制度逻辑，将建国以来城镇化演变划分为四个阶段(图图1 城镇化“人—地系统”模型Fig.1 Urbanization model of “man-land system”图2 中国城镇化发展阶段划分Fig.2 Development stages of China’s urbanization192)：低速城镇化恢复阶段(1949-1960年)、逆向城镇化震荡阶段(1961-1978年)、双轮城镇化驱动阶段(1979-1994年)、城市群主导的高速城镇化发展阶段(1995年至今)。

3.1 低速城镇化恢复时期建国后，国家以重新分配边界资源(土改)方式，成功摧毁了已经形成的分工和制度，贫困的农民获得了对土地的完全产权，无数失去谋生手段的剩余人口获得了制度内存在的意义[2]。

在中苏结盟的战略背景下，国家实施第一个五年计划，反产业演进规律地确立了重工业优先的战略方针，苏联资金、技术和人才的全方位支持以及我国工农产品剪刀差成为推动城镇化发展的主要宏观动力源。

重工业吸纳劳动力的能力不强，但由于战后城镇化起点极低，国家大规模的工业投资刺激了城市对技能劳动力的需求，在开放式户籍制度的引导下，城镇化实现了恢复性发展，城镇化率年均增长0.76个百分点，设市城市由解放前的58个增加到1957年的176个，城乡间形成了有序演进的人地关系循环。

然而在1957-1960年，国民经济出现了“大跃进”的盲目乐观制度导向，“赶英超美”“大炼钢铁”“快速建设”等超常规发展充斥着城镇发展的主旋律，三年间城镇净增城镇人口3124万人，工业企业职工人数倍增，设市城市增加到199个。

1958年推行的“人民公社”“按需分配”等农村制度，把农民的土地所有权和其他农用生产资料统统归公，变相剥夺了农民对土地的产权，极大打击了农民生产的积极性，农业全面大幅减产，城镇化根基开始动摇。