从韩国、芬兰经验看自主创新中的政府作为

摘要：近年来，自主创新能力薄弱成为制约我国经济发展的瓶颈。

而创新的成功离不开政府的科学计划和有效组织。

本文在与韩国、芬兰的对比中分析我国在自主创新中政府作为存在的问题，提出在提升我国自主创新能力中政府作为的建议。

关键词：自主创新，后发国家，政府作为国内外经济发展的历史告诉我们，一个国家实现经济快速赶超，大多都要经历或长或短的模仿创新阶段，待各方面条件具备后，自主创新理应成为经济增长的主要驱动力。

而政府在自主创新中决不只是“旁观者”，政府在引进消化吸收和再创新中起关键性的作用。

本文通过分析韩国、芬兰各具特色的自主创新模式，探寻对我国的启示。

一、韩国：制度先行，全力推进“两个支持”上世纪六十年代初期，韩国开始实施经济增长五年计划，引进大量国外先进技术，经济发展驶入快车道。

到上世纪七八十年代，这个原本落后的农业国已实现由引进模仿向自主创新的成功转型。

目前，韩国船舶占世界市场的40%，居世界第一；手机占世界市场的22%，居世界第二；纳米技术跻身世界四强；汽车年产量突破500万辆，居世界第五。

以上成绩得益于韩国政府在自主创新进程中对法律的高度重视以及在政策和资金上的大力支持。

(一)对高新技术产品实施政府采购制度。

作为重要的市场购销活动，政府采购市场的健康发展在很大程度上能起到鼓励和扶持国内高新技术发展的作用。

韩国政府推动高新技术发展的一个颇具成效的做法是通过立法的强制力对高新技术产品实施政府采购制度。

如，《科学技术促进法》、《科技振兴法》以及以总统令形式发布的《政府合同法实施细则》和以总理令形式发布的《关于特定采购的《政府合同法》的特殊实施规则》等。

对尚处于市场发展早期需重点扶持的本国高新技术产品，法律规定，在性能相近的情况下，即使价格高于国外同类产品，政府仍应优先采购。

1983年公立学校率先购买当时价格昂贵的5000台国产计算机成为推动韩国计算机产业发展的原动力；2004年韩国政府为扶持民族工业发展，以十倍于同类进口汽车的价格采购了数百辆现代公司新研制的清洁燃料汽车。

目前政府采购国产软件的份额更是占到国内市场的“半壁江山”。

我国在政府采购法制建设方面长期处于空白状态。

从上世纪90年代中后期开始，有经济学家建议通过政府采购促进我国高新技术产业发展，但终因相关法律的缺失而难以实行。

2003年出台的《中华人民共和国政府采购法》又因其内容过于模糊和笼统，难以有效约束政府机构的采购行为。

以汽车为例，2005年奇瑞汽车虽人围中央政府汽车协议供货项目中，但实际成交最多的却是别克、奥迪等品牌。

在今年初公布的2007年至2008年中央政府国家机关汽车协议供货项目中，虽然比亚迪、奇瑞、吉利等13个民族自主品牌被纳入政府采购目录，但应从法律上对采购人指定品牌、供应商幕后操纵、地方保护主义等现象加以防范。

(二)为科技创新提供政策支持。

韩国政府对科技工作较少行政干预，但这并不等于政府行政不作为，政府的作用是为科技创新提供政策支持。

韩国“科技振兴法”明确规定，负责全国科技创新的最高行政部门是科技部。

2005年韩国重塑科技管理体制，科技部长被提升到副总理级，并在科技部成立副总理级的管理部门――科学技术创新本部，由科技部长亲自担任本部长。

韩国政府对科技的高度重视由此可见一斑。

科技部承担着国家重大科技政策的制定、科技产业优先发展项目的决策、科技发展的统筹协调等工作。

政府根据不同时期的科技发展任务确定科技创新重点。

韩国政府还构建高度透明的科技经费流通管道，科研项目资助虽然集中在国家科技部门，但政府研发经费必须直接拨付到科研单位。

同时科研项目实施和成果评价的权力掌握在独立的非政府组织手中，普通公民也可上网查阅科技主管部门的项目计划书和资金拨款情况。

这样的制度安排无疑有助于监督政府资金的运作情况，确保纳税人的钱落到实处。

从我国科技创新中的政府作为方面看，存在诸多不适应和尚待改进的问题。

一方面，僵化的行政区划导致的各行政主体的利益考量和各部门过于专业化的分工，客观上阻隔了科技与经济的有效结合，使科技对社会经济发展的贡献率大打折扣。

另一方面，科技经费审批权和配置权过度集中于政府手中，使浪费和腐败现象难以避免。

客观地说，韩国科技创新的资源大部分我国也具备，关键是缺少整合这些因素的政府管理体制。

近年来我国对某些自然科学基金的投人并不少，有些甚至高达上亿元人民币，但资金往往在多个环节被截留。

如被用于科技考察、领导视察、评审鉴定等。

(三)为科技创新提供资金支持。

根据OECD《主要科学技术指标2006/1》所提供的数据，目前，R&D投入占GDP比重的世界平均水平约为1.6%，其中发达国家约2.5―3%，发展中国家约1―2%。

目前韩国R&D占GDP的比重仅低于日本居世界第二位，而且增幅全球最高，2002年为2.53%，2003年为2.64%，2004年为2.82%，2005年R&D投入比上年增加40%。

高水平的R&D投入是韩国保持较高创新能力的重要保障。

韩国政府提出，在2012年前投入巨资用来培育10所名列世界前100位的研究型大学，引入“国家特别研究员”制度，研发第十代新增长动力技术。

同时，实行优秀科学家国家管理制度，让有望问鼎诺贝尔奖的科学家负责国家大型研究项目，并为其提供充足的研究经费和国家要员级的人身保护。

我国对R&D的财力投入一直严重不足。

国家财政科技拨款占国家财政总支出的比重不增反减。

早在1995年颁发的《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》就提出2000年全社会R&D经费占GDP比例达1.5%的目标，可这个并不算高的目标至今也未实现。

据原科技部部长徐冠华在今年1月29日的全国科技工作会议上透露，2006年我国全社会R&D经费总支出约3000亿元，占GDP的比重首次达1.4%，但这个比例只相当于发展中国家的平均水平。

二、芬兰：保证教育投入，鼎力构建“两个体系”芬兰的成功之处在于政府高比例投资教育进而创建“两大体系”即国家创新体系和创新风险投资体系，在此基础上成功地孵化出高新技术。

(一)优先保证教育投入，培养学以致用人才。

重视教育使芬兰成为欧洲教育体系最完善的国家，而投资教育的巨大回报是芬兰经济的高速发展。

在芬兰政府预算中，教育经费始终处于优先保证的地位，即使是几年前芬兰经济出现衰退时，政府预算削减的主要是军费开支，教育经费不减反增。

政府对基础教育阶段学生的投资年人均为5100美元，高中及职业教育阶段为6500美元，大学则为11800美元。

高比例的教育投资使只有500万人口的芬兰拥有20余所大学，人均拥有大学和图书馆的比例居世界前列。

长期以来，我国过低的教育投入和教育资源分配的失衡严重制约我国经济的发展。

我国1996年制订的《教育法》将教育投入占GDP的比重设定为6%，但实际比重一直徘徊于2%，2006年也只有2.27%。

与教育投资过少并存的问题是教育资源分配严重失衡。

城市和农村，东部和中西部，重点和非重点，教育资源有着悬殊的差异，前几年的教育产业化更是起到了推波助澜的作用。

政府的主要任务应是营造有利于创新的教育生态环境。

(二)通过建立独特的国家创新体系来促进产学研的结合。

芬兰是世界上首个将国家创新体系概念用于构建其科技创新产业政策框架的国家。

芬兰国家科技政策理事会作为该体系的最高领导机构负责高科技产业政策的制定，隶属于芬兰贸工部的国家技术局在该体系中扮演着执行者和协调者的角色，是各科技发展项目的“赞助人”，隶属于芬兰国会的国家开发基金和隶属于芬兰教育部的芬兰科学院也帮助各高科技企业和科研机构融资贷款。

除为高科技项目提供资金支持外，芬兰政府还建立了北欧地区最大的综合研究机构――芬兰国家技术研究中心。

芬兰政府通过宏观指导和协调，促使产学研密切合作，共同推动技术开发及科技成果的转化。

目前，我国还远没有建立起完善的国家创新体系。

我国大中型企业的研究开发经费只占其销售额的0.39%，即使是高技术企业也只占0.6%，产学研难以形成合力。

国际经验表明，这一比例若低于3%就意味着该企业没有竞争力。

我国对产学研结合的认识和实践大大滞后于芬兰，目前还没有形成系统的支持产学研结合的宏观政策环境，更没有像芬兰那样的具体负责的部门，产学研结合的组织模式还比较松散，各部门间往往各自为政，缺乏协调和统筹安排，一些技术创新要素或分散或交叉或重复，没有得到有效利用，难以集成聚焦于产业持续的创新链上，短期化行为不可避免。

(三)架构创新风险投资体。

各国风险投资发展的历程证明，政府的导向和激励是至关重要的外部动力。

芬兰政府在风险基金领域扮演着重要角色，自上世纪80年代中期开始探索以高科技开发为目标的风险投资以来，政府风险投资公司始终与私营风险投资公司共存并处于主体地位。

芬兰第一个以科技为对象的风险投资基金“国家研究与发展基金”就隶属于芬兰国会。

同时，各地方政府也积极支持和参与地方风险投资基金的组建。

如有“芬兰硅谷”之称的大赫尔辛基地区的因诺波利科技园在成立“斯平诺风险投资种子基金”时，赫尔辛基市政府、爱思堡市政府都出资合股。

高科技创新行业与风险投资是天然交织在一起的。

通过政府的参与可提高风险投资公司的信誉，增加投资人的安全感，保证科技创新的良性发展。

我国的风险投资存在一系列突出问题。

首先是投资规模过小。

据中国风险研究院(香港)《2006中国风险投资年度调研报告》(下称《调研报告》)提供的数据，截至2006年底，投资于内地的风险资本为583.85亿元人民币，而第9届中国北京国际科技产业博览会2006中国金融高峰会提供的数据显示，仅北京中关村高科技企业的资金缺口就有1000亿元人民币。

其次是投资来源“外热内冷”。

在有限的风险投资中，外资是当仁不让的主体。

据《调研报告》统计，2005年的海外资本所占比例为33.9%，2006年更是达43.7%。

外资创投的大量涌人形成对中国自主创新知识权属的争夺。

实际上，我国有着十分可观的民间资本，央行发布的金融数据显示，截至2007年1月末，人民币储蓄存款余额为16.2万亿元，加之4万多亿元的民间手持现金、股票、债券等有价证券，总计20多万亿元人民币。

再次是缺乏完善的风险投资退出机制。

目前的“公开上市”、“股份转让”和“破产清算”等条件，对中小型高科技企业来说过于苛刻。

据《中国风险投资发展报告2006》统计，截至2005年底，中国风险投资机构319家，管理资本631.6亿元人民币，而投资退出总收入只有10.3亿元。

如何把民间资本引入风险资本市场，需要政府的引导和制度保障。

三、我国自主创新中政府作为的对策(一)进一步完善法律制度，增强可操作性和公平性。

鉴于目前我国政府采购法律不够健全，现有法律规定原则性过强、可操作性较弱的问题，建议尽快制定《政府采购法实施细则》，尽快修改、统一、完善《招投标法》、《合同法》、《反不正当竞争法》等相关法律。