PPP项目政策分析及对基础设施建设投资的影响分析

（文/企业策划与管理部王京妮）

PPP模式自2014年大力推广以来，已成为地方政府在基础设施和公共服务领域进行投资的重要方式。而随着地方债务显性风险及隐形风险的加剧，国家下发了专门的文件（发改办财经〔2018〕194号文）防范地方债务风险，此外，财政部也发文（财金〔2018〕23号文）来规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，这些文件都对PPP项目产生了一定影响，继而对未来基础设施建设投资也带来相关影响。

一、 PPP发展趋势的政策分析

根据财政部统计，截至2018年2月底，在财政部政府和社会资本合作项目综合信息平台(管理库)中登记的PPP项目共7494个，项目总金额达到人民币11.45万亿，涉及到能源、水利、市政、城镇综合开发等十九个领域。

经过三年多的发展，PPP模式经历了摸索期、井喷期和规范期等几个阶段，政府和社会资本各方对PPP模式的认识也逐渐深化，自2017年下半年起，主管部委出台了多份对PPP模式进行规范的文件，结合目前我国的经济发展走势，认为PPP的发展将面临以下几个方面的调整。

1.施工类企业投资PPP项目受到限制。

中国PPP模式的发展与国际经验最显著的区别之一，即私人资本(Private)的先天不足，绝大多数PPP项目政府选择的合作方，还是带有“国字”和“央字”背景的企业，且集中在建筑施工领域。

施工类央企对PPP项目的参与导致企业负债率增加，与国资委对中央企业降低负债的管理要求并不匹配。央企参与PPP项目过程中，通常会有代持、降低持股比例、做结构化等安排，但此类操作却给企业带来较高的投资风险，2017年11月17日，国资委发布了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管[2017]192号)，对央企参加PPP项目的风险管控给出几味“猛药”，例如要求“集团累计对PPP项目总投资不得超过上一年度合并净资产的50%、相关子企业负债率高于85%或者连续2年亏损的不得单独投资PPP项目”等，在192号文出台之后，部分地区对本地国企参与PPP项目也参照适用192号文的规定，施工类央企和国企对PPP项目的参与热情受到一定程度的遏制，也加速了PPP项目从建设主导到运营主导的“结构升级”。

2.金融风险防控。

相较于传统的融资平台融资模式导致地方政府隐性债务高企，PPP模式最早被寄希望于化解地方债务，减轻地方政府短期支付压力。但在实操层面，被泛化使用的PPP模式却在很大程度上“异化”为地方政府融资的新渠道，地方政府的债务负担并未得到有效控制。

2017年4月26日，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会和证监会联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号文)，提出“各地区要充分认识规范地方政府举债融资行为的重要性，进一步健全制度和机制，自觉维护总体国家安全，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线”;2017年7月14日至7月15日，五年一次的全国金融工作会议在北京召开，进一步提出了金融安全和金融风险防控的要求;2017年12月27日至28日，全国财政工作会议在北京召开，指出各级财政部门要强化地方政府债务风险防控，初步形成地方政府债务监督管理框架和风险防控体系，增强财政的可持续性。

基于上述文件，PPP模式的发展应在不增加地方性政府债务的基础上进行，而考虑到目前大多数PPP项目依然无法摆脱依靠地方政府增信、兜底的思路，导致PPP项目融资难、落地难已经成为普遍情况。对于PPP投资基金来说，必须要顺应新的市场规则，重新审视PPP项目的投资模式，这将给具有项目识别能力、孵化能力的机构带来更多潜在的商业机会，也会加速PPP投资领域机构的洗牌和整合。

3.优质项目稀缺。

与传统的特许经营类项目不同，本轮PPP项目的发展从传统的市政领域扩展到了基础设施和公共服务领域，例如城镇综合开发、养老、医疗、教育、旅游等领域;付费机制上也从传统的特

许经营收费扩展到政府付费、使用者付费、可行性缺口补贴三种模式。

与这三种付费机制密切相关的，是PPP项目的运营机制。好的PPP项目，应通过优化运营、提升公共服务的供给品质实现企业的合理收益。但由于部分项目对施工的倚重、对落地速度的要求，加之PPP咨询机构能力的限制，导致参与方没有时间、能力或耐心在项目筹划期仔细考虑如何优化项目的边界条件和运营

模式，因此除少数的、传统领域的特许经营类PPP项目不需要政府补贴，目前绝大多数PPP项目依然依靠政府补贴的支付才能实现合理收益，这也导致很多PPP项目成本不低、质量不高。

4.PPP项目的融资与退出。

PPP项目的融资难，重要原因之一是缺乏多元化的退出机制。在传统的特许经营项目中，投资人大多通过商业银行贷款的方式融资;而本轮PPP模式的发展，则吸引了各类财务投资人的参与。但由于融资资金的天然属性，当前大量PPP项目均难逃“明股实债”、“固定回报”的掣肘，而PPP项目的股权退出路径目前受到较大限制，与资本市场的对接目前虽有政策利好，但是市场环境尚不成熟，寻求合作方(政府方、施工类企业)的多重增信成为PPP项目财务投资人的主要选项。但在当前金融风险防控的大背景之下，这种模式基本已经失去可复制性。

二、未来PPP项目走势分析

1.多地清理退库，订单量减少，落地率和项目回报率提升。

自2016年以来，PPP模式快速在全国铺展开来。PPP入库规模、落地规模均持续快速增长。受益于此，板块内企业尤其是龙头公司订单普遍高增，在2016至2017年积累了规模庞大的订单。一方面部分区域存在过度竞争导致项目回报率过低的情况，PPP 板块内企业转而寻求回报率更高的项目；另一方面，在积累了庞大订单之后企业的着力点转向消化这些存量订单，而不再是追求订单的过快增长。最后，各地政府在逐步清理PPP退库，涉及基建项目1000余个，预期将有利于PPP项目更加规范，长期有利于行业发展。

2.项目更合规，地方国企、民企份额提升。

目前，中央企业是PPP市场的绝对主导者。在金融去杠杆背景下，国资委逐步强化对央企参与PPP项目的总量进行管控，防范央企过度参与PPP项目、控制央企资产负债率，未来民企参与PPP市场份额有望持续提升。

3.环保类PPP项目份额将提升。

随着PPP项目清库和各项关于PPP政策的落地，PPP风险已经得到集中释放，PPP的分化和整合将进一步推进，对民企PPP 龙头形成利好，行业中承揽PPP量质同优的公司将持续收益，对于主体为民企的环保行业开看，在此过程中将最大程度收益。

三、PPP项目清理对基建投资的影响分析

2017年11月，财政部发布《关于规范政府和社会资本综合信息平台项目库管理的通知》（〔2017〕92号文），要求各