从“强县扩权”到“扩权强县”——浙江“省管县”改革的演进逻辑
公共管理“强县扩权”与“扩权强县”改革：“省管县”体制改革的两个现实突破口
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Ｃ，
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摘要
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进行“省管县”体制改革是减少政府管理层级、提高政府运行效率、夯实
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关注“强县扩权”
协商论坛“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”———尽管中共中央《关于制定“十一五”规划的建议》中的这一表述仅指财政管理体制，但“省管县”的话题，还是吸引了许多人对于新时期制度建设探讨的强烈兴趣。
浙江是“省管县”这一体制的成功实践者。
事实上，在浙江县域经济发展取得令人羡慕的成绩后，多个省份先后跟进，纷纷规划出台了以省管县财政体制为主要内容的“强县扩权”举措。
今年年初，多家媒体关注到了同一条新闻：经历了一些前期研讨与舆论铺垫后，“强县扩权”的提法已经出现在江苏省的《政府工作报告》中。
这个省明确表示，将在“十一五”期间推行省管县财政体制，强力推动县域经济发展。
此前从2003年到2005年，山东、福建、湖北、广东、河南、河北、吉林等众多省份出台加快发展县域经济的文件中，“强县扩权”成了制定相关政策的主基调，有的地方还迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。
省管县的浙江试验，对周边省份产生了强烈的示范效应。
这种“诱惑”表现为：浙江作为我国陆域面积偏小的省份之一，多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位，创造了农民人均纯收入连续21年排名各省区榜首的记录。
发达的民营经济，已成为浙江省县域经济的有力支撑。
这之中，难道政府真的像有些人认为那样，仅仅是无为而治？“浙江县域经济发达与省管县财政体制有着密不可分的关系，这甚至被一些研究者称为浙江的‘秘密武器’”，浙江省农办副主任顾益康对此如是说。
“省管县”作为一个有效的制度框架，其推动县域经济向内寻求发展动力，促成了内生性民营经济的生长和繁荣，也带动了县和县以下农村经济的发展。
“省管县”源自对省情的尊重省管县财政体制并非浙江创造。
综观我国财政体制的变迁，可以说“省管县”是自新中国成立后就一直实行的财政管理模式。
1994年我国实行分税制财政体制后，各地按照“一级政府、一级财政”的原则，确定了省管市、市管县的财政模式，而独有浙江把“省管县”延续了下来。
按照浙江省财政厅专家的表述，“省管县”的本意，就是在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县（市）财政和市（地）本级财政一样都直接与省财政挂钩。
修改——推行省直管县财政体制利弊分析
推行省直管县财政体制利弊分析摘要：随着区域经济的发展以及市、县经济差距的缩小，市县矛盾日益加剧，使得“市管县”财政体制不能调动县级政府发展经济的积极性，对县域经济的发展造成了体制上的障碍。
近几年来，“省管县”财政体制改革的试点与实践迅速引起了社会各界与各级政府的普遍关注和积极重视。
实施“省管县”财政体制会产生诸多正面效应，但也会产生一些负面影响，应该如何完善？因此，本文以浙江省“省管县”财政体制模式为例具体分析，探讨省管县财政体制的利弊，为省管县财政体制的完善提出配套的政策性建议。
关键词：省直管县；财政体制；利弊分析Implementation of direct control of the financial system, the pros and cons of the countyAbstract: With the development of regional economic, as well as the economic gap of cities and counties is narrowing, the contradiction between cities and counties is growing, the "city governing counties" fiscal system can not able to mobilize county governments for economic development initiative, the county's economic development on the creation of an institutional obstacles. In recent years, "Provincial governing County," fiscal system reform and practice quickly caught the pilot community and the general concern of all levels of government, and active attention. Implementation of the "provincial governing counties," the fiscal system would have many positive effects, but it can also produce some negative effects, it should be how to improve? Therefore, this article in Zhejiang province, "provincial governing county" for example the concrete analysis of the financial system to explore the province, counties pros and cons of the fiscal system, but to save the financial system of counties supporting the improvement of the policy recommendations put forward.Key words:provincial governing County; the fiscal system; Advantages and Disadvantages一、引言随着区域经济的发展以及市、县经济差距的缩小，市县矛盾日益加剧，使得“市管县”财政体制不能调动县级政府发展经济的积极性，对县域经济的发展造成了体制上的障碍。
强镇扩权与政府治理创新：动力、限度与路径——基于浙江的分析
⑤ 李 惠等： 中国政企治理问题报告—— 问题 ・ 《 现状 ・ 挑战 ・ 对策》 中国发展 出版社 ， ０ ， ２ ３年。 ０ ⑥ 杨瑞龙、 杨其静 ： 阶梯式的渐进制度变迁模型——再论地方政府在我国制度变迁 中的作用》 《 《 ， 经济研究） ０ ｏ ２ ０ 年第 ３期。
中共浙江省委党校学报 ２ １ ０ ２年第 １ 期
式 ， 府设 计 、 划 和实施 公 共政 策 以及政 府履 行 职 政 规
政府 、 社会与市场的行为边界与功能的排列组合 ， 政 府起着主导性 的作用。完善 的地方政府治理结构 ， 能合理地规约政府 、 企业与市场 的行为边界 ， 提供有 效 的公共 服务 ， 进 区域发 展 。 促
究室副研究 员， 治学博士 ， 政 主要从事地方政 府与地方治理研究 。 基金项 目： 本文是 ２０ 年度教育部人文社会科学一般项 目“ ０９ 省管县体制与 地方政府创 新 ： 于浙江 的研究 ” 课题 编号 ： 基 （
０ Ｙ Ｃ １０ １ 。 ９ Ｊ ８０４ ）
② 道格拉斯 ・ 诺斯 、 罗伯特 ・ 托马斯 ：西方世界的兴起》 华夏出版社 １８ 年版 ， １ 《 ， ９９ 第 ２页。 （ Ｒ ｙ ｏ ｓＵ ｙ ： ｈ ｒ ｄＯ Ｅｏ ｏ ｉ Ｇ ｗｈｔ ｔ ｈ ｄＷｏ ｄ １５ ｔ８ ［ ］ Ｊ ｍ ｏ Ｅ ｏｏ ｉ “ｔ ｅｎｌ ， ｏｄＧ Ｔ ｅ ｐ ａ ｃｎｍ ｃ ｍห้องสมุดไป่ตู้ｔ ｏ ｈ Ｔ ｉ ｒ ：８０一 ９ ０ Ｊ ．ｏ ￣ ｆ ｃｎｍ ｃ ｅ ｄ ｓｅ ｒ ｅ ｒ ｌ ｕ
会和政 府 等不 同类 型组织 间的互 动及 由此 所形 成 的
市场的干预和替代 ， 即完善价格形成机制 ， 减少政府
定价的范围， 培育地方商品市场 、 要素市场， 增强要
浙江：从“强县扩权”到“强镇扩权”
偷排 现象 能及 时制止 处理。发 现违 法建房行 为时 ， 乡镇也有权 下发停 建通知书 。
购在 钱清”的品牌 。
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些管 理 职 能也 随 之 到位。 环 保
权 ”在进 一步增强经 济 活力的 同时 ， ， 确 保 足够 的财政 资金投 向农村 。
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级 市一 部 分经 济 管理 权 限 ； ０ ２年 ， ２０ 浙江 将
我们的 目标是建设小城市
走 进嘉 善 县姚 庄镇 ， 佛走 进 一座 新兴 仿 小城 市 ： 道路 两旁是 设计现 代新颖 的建筑 ， 大 卖场 的牌 子高高 竖着 ， 公 园里 绿树成 荫 ， 小 处
处透 着 现代 气息— — 不愧 是 “ 国卫 生镇 ” 全 、
市两级政 府经济管理 权 限的各个方面。 ２０ ０ ６年 １ ， １月 浙江 启动 第 四轮 强县扩 权试 点。 这次 扩权 的只 有 义乌 市 一 家， 义乌 市政 府经 济社 会管 理 权 限进一 步扩 大 ， 基本
社 会管理 权 限 ， 涉及财 政、 费、 规 资金 扶持 、 土 地 、 会管理 、 社 户籍 等 １ 方面。这 项改 革 ， ０个
“ 现在 镇政 府 责权基 本相 称。 钱清镇 党 ”
委书 记谢兴 长说 ，希望 这样 的权力下放 能有 “ 法律保 障。 否则 ， 纸文件 、 一 一个 会议就 可能
从强县扩权到省直管县的路径探析
．
提 高 了 省 对 县 的 调 控 能力 ， 使 信 息 和 资 金 都 得 以顺 畅 直 达 ，提 高 了 资 金 使 用 效 率 ，在 一 定 程 度 上 缓 解 了 县 级 政 府 的 财 政 困 难 ，提 高 了县财 政预算管 理质量 。从上面 的分析可 以看 出 ，财 政 省 直 管 县 与 行 政 省直 管 县 之 间 是 一 种 手 段 与 目标 的关 系 。 三 、从强县扩权到省直管 县遇 到的困境表征 强 县扩权 可强化县 级政府 的经济和 社会 管理权 ，防止 “ 市 刮县 ，市卡县 ”现象 的发 生 ，但 强县扩权工 作的核心 并不只是 要 使 县 级 政 府 拥 有 更 大 的 经 济 和 社 会 管 理 自主 权 ，而 是 进 一 步 通过 扩权强县 环节和财政 体制 的扁 平化 ，渐 进带动行政 体制 的 扁 平 化 ， 从 而 提 高 行 政 效 率 ， 降低 行 政 成 本 ， 促 使 政 府 职 能 合 理 定 位 ， 并 提 升 整 个 社 会 经 济 生 活 的 统 筹 协 调 水 平 ，最 终 减 少 政 府 层 级 ，达 到 行 政 层 级 改 革 的根 本 目 的 。 在 强 县 扩 权 工 作 开 展 的过程 中，很多省份 的改革试 点虽然取得 了 明显 的成 效 ，但 同 时 也 遇 到 了 一 些 具 体 的 问题 和 困 境 ， 阻碍 了 省 直 管 县 政 府 层 级 改 革 目标 的 实现 。 １ 权 力 下 放 缩 水 ， 部 分 权 力 口惠 而 实 不 至 。一 些 省 辖 市 和 ． 省 直 部 门 因经 济 利 益 、政 治 利 益 和 个 人 利 益 的 原 因 “ 权 ”思 惜 想较 为严重 ，存 在权力 “ 放小不放 大 ，放虚 不放实 、明放暗不 放 ” 的 现 象 。扩 权 和 放 权 大 体 是 三 份 之 一 到 位 ，三 分 之 一 半 到 位 ，三 分之一蜻 蜒点水 。且有 的扩 权条款在 实际工作 中无法具 体操作 ；有 的扩权项 目带 有明显滞 后性 ；也 有的地方看 似放 了 权 ，但 是有许 多附加条件 ，县仍不 能直接解 决 问题 ，结果还是 等 于 是 没 有 放 权 。 部 分 试 点 县 官 员 甚 至 将 强 县 权 扩 形 象 地 比喻 为 “ 到 文 件 一 喜 ，到 部 门办 事 一 愣 ，最 终 结 果 心 里 一 凉 ” 。 看 而 且 由于 省 、市权 力 下放 不 到位 ，存 在 工作脱 节 ，使得 很多 试 点 县 在 具 体 工 作 中 在 市 、 县 之 间 来 回 跑 ， 工 作 流 程 出 现 了梗 阻 ，县 级 政 府 在 改 革 中 的政 府 职 能 定 位 比较 模 糊 。 ２ ．角色 定位 不准 ，扩 权县 面临 地位矮 化和 双 头管理 两种 角 色 困 境 。 由 于 扩 权 试 点 改 革 削弱 了 市 级 政 府 的 既 得 利 益 ， 因 此改革 很难得 到市级政府 的支持 ，催生 了县 与原来省辖 市之 间 的矛盾 。扩权 之后 ，省和 县两级政府 积极性 高涨 ，但地 市一级 多为 消极应付 。扩 权县拥 有 了对省 级政府 的话语权 ，却 丧失 了 市 级 政 府 的 支 持 度 。 一 些 省 辖 市 在 权 力 下 放 的 同 时 ，将 应 尽 的 责 任 和 义 务 也 一 并 甩 出 。 省辖 市 对 扩 权 县 在 农 用 地 转 用 指 标 、 项 目分 配 和 资 金 配 套 等 支 持 方 面 出 现 衰 减 ， 对 扩 权 县 的 支 持 力 度 减 弱 ，扩 权 县 出 现 了 明 显 的 地 位 矮 化 现 象 。 同 时 ，县 级 政 府 在 现 有 行 政 管 理 体 制 下 存 在 多 头 管 理 的 冲 突 。 县 级 政 府 虽 扩 大 了经 济 管 理 、行 政 审 批 和 社 会 管 理 等 多 种 权 限 ， 但 多 数 扩 权
对浙江“省管县”体制和强县扩权的解析
对 浙 江 “ 管 县 ＂ 制 和 强 县 扩 权 的解 析 省 体
沙虎 居
（ 浙江省社 会科 学 院 ， 江 ３ ０ ２ ） 浙 １０ ５
摘 要 ： 省 管县 ” “ 的财政 体制 和“ 强县 扩权 ” 两项 制度 创 新 ， 激发 浙 江 县域 经 济 活 力 的主要 动 力。“ 是 省
柱 。 实践证 明 ， 其对 浙江城 市化 水平提 高 ， 国际竞争 力的 增 强 ， 商 引资 的加 快 以及 扩 大社 会就 业 等均起 招
到 了积极 的作 用。在 当前我 国进入 全 面建 设 小康 社会 、 快 推进 社 会 主 义现 代 化 的新 的发展 阶段 ， 加 总结
浙江县域 经济 发展 经验 ， 对壮 大县 域经 济 实力 ， 荣农村 经 济 ， 动 浙江 国民经 济持 续快速 发展 具 有 重要 繁 推
意义 。
关键 词 ： 省管县 ； 强县 扩权 ； 产业 集群化 ； 体制创 新 中图分 类号 ： ２ １ １ Ｆ ９ ． 文献标 识码 ： Ａ 文章编 号 ：０ ２— ７ ３ ２ ０ ）３— ０ ６— ９ １０ ９ ５ （ ０ ９ ０ ０ ６ ０
改革开放以来 ， 浙江县域经济发展迅速 ， 取得了令人瞩 目的成就 ， 县域经济在浙江经济社会发展中的 作用越来越大 ， 发展水平位列全国前茅 ， 已成为浙江经济 的重要支柱 。进入新世纪， 国进人全面建设小 我
关系 。省委 、 省政府 在听取各方意见的基础上 ， 从 浙江经济发展 的长远战略考虑 ， 妥善调节好省 与 市 （ ）县（ 的利益关系。具体措施 ： 地 、 市） 一是为避
距离也较近 ， 浙江省的鄞县 、 瓯海县 、 绍兴县、 金华
从扩权强县到强镇扩权
从扩权强县到强镇扩权：地方治理中的权力配置——以浙江省长兴县为个案的考察与思考2010年06月22日10:12 来源：行政管理改革吴兴智[我要发表评论][推荐朋友][打印本稿][字号大中小]原创评论·“民”换“商”实为躲避调控·罗杰斯的“历史机遇”印证中国经济发展路径·“万元税负计算”背后的民生焦虑·推动银保合作向纵深健康发展·碳金融发展前景广阔·发挥债券市场优化资源配置的作用今日看点·被误会的税负引发真实的共鸣·亲自养猪不如亲自吃猪·樱花门票不只是钱·CPI“破5”央行或再度加息·房价控制目标不应是“涨价目标”·还有多少“纯玩考察组”没曝光提要：“扩权强县”和“强镇扩权”的关键是强化县级政府和乡镇政府的公共服务职能，而不是简单地把上级政府的经济管理权限下放到下级政府。
推进“扩权强县”和“强镇扩权”改革，重要的是使有限的公共资源在省、市、县、乡政府之间实现优化配置，要在扩大县域权力的同时也扩大各个乡镇的权力，实现地方治理中权力的优化配置。
一、强县扩权与扩权强县：从外部推动到内源式发展从1992年始，在中央政府的支持下，包括浙江省在内的多个省份陆续推行了以“强县扩权”为核心的“省-市-县”政府间关系改革试点，其主要内容是对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。
在浙江，从1992年到2007年，先后共进行了四次“强县扩权”的改革，同时，与“强县扩权”改革紧密相伴随的就是省直管县的改革，主要包括财政意义上的省直管县体制和县(市)委书记、县(市)长由省里直管的干部管理制度。
“强县扩权”有力推动了强县经济的快速发展，但同时也带来了发展不平衡加剧等一些新的问题。
特别是从2008年下半年以来，受国际金融危机影响，浙江绝大多数行业的利润增幅回落，对县域经济的发展带来严重冲击。
中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县(市)经济管理权限的通知
中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县(市)经济管理权限的通知文章属性•【制定机关】浙江省人民政府,中共浙江省委员会•【公布日期】2002.08.17•【字号】浙委办[2002]40号•【施行日期】2002.08.17•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】机关工作正文中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于扩大部分县(市)经济管理权限的通知（浙委办[2002]40号）各市、县(市、区)党委和人民政府，省直属各单位：经济强县(市)是我省经济社会发展的重要支柱，是建设经济强省、提前基本实现现代化的潜力和希望所在。
加快经济强县(市)发展，是面对新形势、迎接新挑战，增强全省的综合实力和国际竞争力的重大战略举措。
为了鼓励和支持经济强县(市)充分发挥优势，进一步做大做强，省委、省政府决定，扩大绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚、乐清、瑞安、上虞、义乌、海宁、桐乡、富阳、东阳、平湖、玉环、临安、嘉善等17个县(市)的经济管理权限。
扩大经济强县(市)的经济管理权限，有利于经济强县(市)更快更好发展，确保2005年全省有近三分之一县市人均国内生产总值超过3000美元；有利于经济强县(市)加快城市化进程，促进全省大中小城市协调发展；有利于经济强县(市)进一步扩大开放，提高国际竞争力；有利于深化审批制度改革，增创体制新优势，符合改革方向；有利于促进全省区域经济协调发展，对全面推进我省现代化建设具有十分重大的意义。
扩大经济强县(市)经济管理权限的总体原则是“能放都放”，即除国家法律、法规有明确规定的以外，目前须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理，报市备案；须经市审核、报省审批的，由扩权县(市)直接报省审批，报市备案。
对国务院有关部(委、办)文件规定的，须经市审核、审批的事项，采取省、市政府委托、授权、机构延伸或争取国家有关部(委、办)支持等办法放权。
市级保留的审批、审核事项，须报省审批制度改革办公室核准。
扩权强县体制改革推动社会经济发展
扩权强县体制改革推动社会经济发展建议材料扩权强县体制改革推动社会经济发展建议材料近几年,全国部分地区,如：浙江、湖北、河南、山东、福建、湖南、辽宁等省先后根据本省实际,将部分归属于地级市的经济社会管理权和社会管理权限直接赋予经济强县（市）或带动能力强的县市,在财政体制等方面实行了“省直管县”,这在全国引起较大反响。
海南省和几个直辖市已经实行“市县分置”的省管县体制。
“强县扩权”已逐渐成为县市政府比较一致的呼声。
一、“强县扩权”促进经济社会快速发展“强县扩权”,河南、浙江、山东、江苏等省份把能放的权力和利益直接下放到县市,极大的调动了县市发展经济的积极性,极大的促进了县域经济的快速发展。
第六届全国县域经济百强县,浙江、山东、江苏三省占总数的三分之二以上。
率先开始“强县扩权”的浙江更是独领风骚,百强县数量最多、比例最大,且县域经济人均水平高;参加评价的58个县(市)中有25个进入全国县域经济百强县(市),县域人均地区生产总值是全国县域平均值的2.38倍。
江苏省县域经济规模大,百强县大而强,前十强中江苏占到7席,县域经济平均规模中地区生产总值为149.2亿,地方财政一般预算收入为8.5亿,均为全国各省市区之冠。
笔者所在的新乡市共有8县市,其中4个县市先后进入河南扩权县行列。
8县市实现生产总值434.83亿元,增长17.4。
占全市生产总值比重68.6,比上年提高0.6个百分点。
财政一般预算收入超亿元县市6个（扩权县市4个）,其中超过3亿元的3个,全部为第一批的3个扩权县市。
8县市预计完成限额以上工业增加值136亿元,增长26,占全市的60。
完成城镇以上固定资产投资270亿元,增长36,占全市的74。
农民人均纯收入3708元,比上年增长18,增幅连续三年超过两位数。
第一批扩权的长垣县没有交通、资源优势,靠积极闯市场、开拓市场形成了防腐、建筑、起重机械、医疗器械等七大支柱产业。
,起重机械销售收入48亿元,医疗器械销售收入20亿元,均占有全国市场的70左右,综合经济实力提升到全省33位。
强县扩权
扩权强县—新形势下行政组织改革的尝试案例提示:地区发展问题不仅与相应区域经济发展息息相关，而且与政府机构改革、行政职能转变等重大问题有着非常密切的联系。
区域科学发展的问题既属于经济学的范畴、管理学的范畴，而且也应当纳入行政学的范畴，将其作为一个交叉领域的问题探讨，有利于地区科学发展理论的拓展和相关研究的深入。
当前，通过省直管县的方式缩减行政层级、调整行政管辖幅度，减少地方政府的行政成本，将现有的行政资源进行充分高效的利用，是继续深化我国行政管理体制改革实现区域综合发展的主要路径。
因此，对涉及省县府际关系的扩权强县进行研究具有重要的理论和实践意义。
建立一个低成本、高效能、有活力的具有中国特色的政区行政管理体制对于当前不断推进的政治体制改革具有重大作用。
“扩权强县”改革作为现行政府间行政管理体制的重大调整，必将引起各方关注。
背景透视：“十二五“规划纲要明确要求扩大县域发展自主权稳步推进“扩权强县”改革试点。
以浙江省县政扩权的发展为样本，实证对比分析“扩权强县”改革对扩权和未扩权以及扩权内部强、弱县之间的县域经济和财政收入的不同影响。
结果表明：改革有力地促进了扩权县的县域经济和财政收入；改革对强县的促进作用比弱县更为显著；强县发展在较大程度上依赖固定资产投资和地方财政支出；二、三产业则更有助于弱县的发展。
基于浙江省的扩权强县的案例研究，中央对各省下一阶段推行“扩权强县”改革的提出如下政策建议：省市政府应实现从“扩权强县”到“扩权强县”的跨越；强县政府应摆脱对“投资型”增长方式的过度依赖；弱县政府则应优积极推进产业结构转型升级。
案例描述：早在1992年，为“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权，但在当时阻力很大。
实际执行中，由于“地市和省级部门意见不一致”，一些权力放不下来。
实施过程中，一些项目按规定可以直接向省上报批，但地区一级却无法得到执行。
省管县体制变迁的浙江模式_渐进改革与制度路径_马斌
改革与发展 REFORM AND DEVELOP
府推动地方经济发展、推进体制创新的积极性和创造性，为浙 江孕育出繁荣的县域经济提供了强有力的体制支撑。 90 年代 中期以来，浙江县域经济占全省经济的比重大体维持在 70%左 右 ，即 使 是 在 新 世 纪 初 多个 经 济 强 县 在 区 划 调 整 中 “县 改 区 ”的 情况下，2007 年县域经济仍然创造了全省 GDP 总量的 62.4%， 财政是收入的 54.3%，从业岗位的 70.5%。 目前，浙江县域经济 发展水平已高于全国平均水平的 2—3 倍。 更令人关注的是，从 2000 年起， 浙江百强县占全国百强县的席位数连续 6 年位居 全国第一，远远高出其它省份。 根据浙江统计局发布的数据，浙 江 2008 年城镇居民人均可支配收入接近 23000 元， 连续 8 年 居全国各省区第一； 农村居民人均纯收入连续 24 年居全国各 省区第一。
基金项目:本文是 2009 年度教育部人文社会科学一般项目“省管县体制与地方政府创新：基于浙江的研究”和 2009 年度国家社科基金项 目“公共服务均等化的政策选择研究”（课题编号：09CZZ026）的阶段性成果。 作者简介:马斌，男，浙江省人民政府研究室，法学博士，主要从事地方政府与地方治理研究；徐越倩，女，浙江工商大学公共管理学院讲 师，管理学博士，主要从事公共管理研究。
为基础计算分配转移支付额， 对全省 38 个经济欠发达和次发 达市、县（市）进行了转移支付补助。
（二）强县扩权与省市县政府间管理权限的合理配置 强县扩权是指在暂时不涉及行政区划层级调整的情况下， 将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经 济强县（市），以推进县域经济的发展。 强县扩权政策的实施，是 基于满足经济强县经济社会快速发展而对权力的内在要求，这 种要求主要表现为两方面： 一方面是经济强县自身经济社会的 迅速发展，市场权力逐渐强大，需要与之相适应的政府权力来推 进经济社会的更快发展， 即需要政府与市场形成合力共同发挥 作用，以提高经济社会的发展效率；另一方面，在市管县体制下 经济强县需要通过扩张权力来增强自身与地级市级政府在权力 与利益博弈格局中的力量，以维护和保证自身的正当权益。 ［3］ 上世纪 90 年代以后， 浙江省委省政府一直试图通过对市 县间经济管理权限分配的合理配置来解决市管县体制引起的 问题，先后四次出台政策，扩大部分经济发达县（市）经济管理 权限，以适应县域经济快速发展的需求。 1992 年，出台扩大萧 山、余杭、鄞县、慈溪等 13 个县（市）部分经济管理权限的政策， 主要内容有扩大基本建设和技术改造项目审批权、扩大外商投 资项目审批权、简化相应的审批手续等四项。 1997 年，在萧山、 余杭试行享受市地一级部分经济管理权限，主要内容有基本建 设和技术改造项目审批管理权限、 对外经贸审批管理权限、金 融审批管理权限、计划管理权限、土地管理权限等 11 项。 同年， 又授予萧山、余杭两市市地一级出国（境）审批管理权限。 2002 年，实行新一轮的强县扩权政策，按照“能放都放”的总体原则， 将 313 项原属地级市的经济管理权限下放给 17 个县（市）和萧 山、余杭、鄞州三个区，这次放权涉及的范围比较广，主要涵盖 计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等 12 大类。 2006 年， 浙江省委、省政府为进一步切实解决经济强县行政管理职能和 权限不适应经济社会发展需要等问题，积极探索县级行政管理 体制改革的有益经验，确定将义乌市作为进一步扩大县级政府 经济社会管理权限的改革试点，除规划管理、重要资源配置、重 大社会事务管理等经济社会管理事项外，赋予义乌市与设区市 同等的经济社会管理权限。 （三）扩权强县与权力下放的法治化 2008 年底，浙江的扩权改革进入了一个新的阶段，开始从 强县扩权迈向了扩权强县，改革呈现出的放权对象的普惠化、 放权内容的规范化，标志着浙江的省管县体制改革已经从“政 策性激励向体制性创新转变”［4］。 2008 年 12 月，在总结义乌市 扩权改革试点经验的基础上， 浙江省委办公厅和省政府办公 厅 下 发 了 《关 于 扩 大 县 （市 ）部 分 经 济 社 会 管 理 权 限 的 通 知 》， 全面实施扩权强县。 按照全面扩大县级政府管理权限的要求， 扩权改革从两个层面展开：一是义乌继续深化试点。 继续保留 原有扩权事项 524 项、 依法依规结合工作实际调整原有扩权 试点事项 79 项、新增与经济社会管理密切相关的事项 94 项， 共计下放 618 项经济社会管理事项。 二是其他县（市）同步扩
省直管县改革背景下义乌市政府公共服务能力研究
省直管县改革背景下义乌市政府公共服务能力研究省直管县体制改革是我国对基层政府改革的一种尝试，也是适应新公共管理理论的一种更为有效的扁平化管理模式。
在省直管县这一改革背景下，通过对义乌市公共服务能力建设现状的考察，深入剖析省直管县改革背景下义乌市政府公共服务能力存在的问题，最后从四个纬度全面系统地探讨了提升县级政府公共服务能力的对策建议，以期能够为我国推行省直管县体制改革的各地区县级政府的公共服务能力建设提供参考和借鉴。
标签：省直管县；县级政府；公共服务能力自1953年至今浙江省一直实行省直管县财政体制，省直管县财政体制并不是浙江的首创，但像浙江这样一直坚持至今的在全国几乎没有。
从坚持省直管县财政体制，到强县扩权改革，再到扩权强县，浙江渐进式的实践改革呈现出了一种独特的内生演进逻辑。
义乌作为浙江省直管县改革的试点之一，经过几年的数次改革已经成为全国权力最大的县，其实践改革最接近于省直管县模式，并且代表了我国省直管县改革从财政体制向行政体制过渡的大方向。
截至2012年，全国已有超过26个省1000多个县进行了省直管县的改革，这些改革试点的政府公共服务能力现状是本课题的研究逻辑起点。
一、省直管县改革的基本内涵广义的界定包含“行政省直管县”和“财政省直管县”两个方面，它是对现有行政体制进行的变革。
而狭义的“省直管县”与“行政省直管县”视为概念同一，即是由省负责管理县的所有方面，包括政治、经济、文化、社会等[1]。
而“强县扩权”是指在现有体制不变的前提下，将省辖市的部分经济管理权和社会管理权直接赋予经济相对发达的县的改革，“扩权强县”则是指在现有体制不变的前提下，将省辖市的部分经济管理权和社会管理权直接赋予所有县的改革[2]。
这两者只是在现有体制的框架下进行的行政性分权行为。
由此这五个概念之间的区别显而易见。
二、省直管县背景下义乌市政府公共服务能力现状及问题（一）义乌市省直管县的实践过程义乌市省直管县体制的改革是逐步推进、循序完成的过程。
“省直管县”实现路径分析
“省直管县”实现路径分析近年来，我国的浙江、江苏、广东等十多个省将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予县，这种“强县扩权”和“省直管县”之举，直指20世纪80年代兴起继而约定俗成的“市管县”体制，而且目前还有扩大之势。
从财政体制过渡到行政体制的省直管县，对城乡统筹、发展县域经济、提高行政绩效均有益处，应是中国地方政府层级改革的前进方向。
改革的路径可考虑渐进式分类展开，并通过行政区划的改革配合，用约20年的时间调整到位。
标签：政府层级；强县扩权；扩权强县；省直管县20世纪90年代以来，我国部分省级政府陆续进行了“强县扩权”的改革探索，最近几年财政体制上的“省直管县”改革也开始启动。
从方向上看，中央肯定并鼓励地方政府在这一方面进行的改革探索，并把此项改革上升到国家改革战略布局的层面。
国家“十一五”规划中对此问题有两处非常值得重视的新亮点：一是在完善财政体制中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”；二是在推进政府职能转变中强调“优化组织结构，减少行政层级”。
从发展的实际来看，改革还有继续扩大和向纵深推进的趋势。
但鉴于中央目前还没有具体的政策部署出台，实践探索中也出现了不少新的矛盾和问题。
这些问题都需要认真研究探讨。
1“强县扩权”和“省直管县”改革的现原因可以说，实行“强县扩权”和“省直管县”改革有着强烈的现实动因。
(1)提升县域经济在国民经济中所处重要地位的需要。
县域国土面积超过全国的90％，人口超过全国的70％，GDP超过全国的50％。
县域经济的发展程度如何，直接决定我国和谐社会和小康社会建设的进程。
以往，由于城市改革和发展的任务极其繁重，县域经济发展的问题还没有真正提到国家战略的层面。
随着我国经济的发展，县域经济的发展规模与水平已直接关系到我国工业化、城镇化的实现程度，在构建和谐社会和全面建设小康社会的总体进程中地位越来越重要，如果这个基础不牢，就有可能拖累国家经济发展的速度和质量。
浙江省人民政府关于印发浙江省体制改革十二五规划的通知
浙江省人民政府关于印发浙江省体制改革十二五规划的通知文章属性•【制定机关】浙江省人民政府•【公布日期】2011.04.19•【字号】浙政发[2011]24号•【施行日期】2011.04.19•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】机关工作正文浙江省人民政府关于印发浙江省体制改革十二五规划的通知（浙政发〔2011〕24号）各市、县（市、区）人民政府，省政府直属各单位：现将《浙江省体制改革“十二五”规划》印发给你们，请结合实际，认真贯彻实施。
二○一一年四月十九日浙江省体制改革“十二五”规划“十二五”时期是浙江体制改革的攻坚突破期。
深化改革是贯彻落实科学发展观的必然要求，是加快经济发展方式转变的强大动力，是实现富民强省的必由之路，是促进社会和谐的关键之举。
本规划主要根据《浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》编制，目的是加大改革攻坚力度，完善科学发展的体制保障，率先建成完善的社会主义市场经济体制。
本规划是“十二五”时期指导全省体制改革的重要依据。
规划期限为2011-2015年。
一、改革背景（一）“十一五”改革主要进展。
“十一五”时期是极不平凡的五年，也是改革取得重大进展的五年。
全省上下深入贯彻落实科学发展观，全面实施“八八战略”和“创业富民、创新强省”总战略，扎实推进“全面小康六大行动计划”，坚持用改革的办法破解发展难题，用创新的举措应对危机挑战，出台了《中共浙江省委关于深化改革开放推动科学发展的决定》，全面推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设等各领域改革，“十一五”改革规划提出的主要目标任务顺利完成。
1.转型升级的体制先行探索，发展方式转变迈出新步伐。
在杭州市综合配套改革试点、嘉兴和义乌统筹城乡综合配套改革试点、温州和台州民营经济创新发展综合配套改革试点等三大省级综合配套改革试点基础上，全面开展转变经济发展方式综合配套改革试点，并被列为国家发展改革委改革联系点。
制定发展方式转变评价指标体系。
强县扩权:浙江发展大提速
强县扩权：浙江发展大提速
袁华明
【期刊名称】《观察与思考》
【年(卷),期】2003(000)012
【摘要】@@ 在浙江省余姚市行政审批服务中心,记者看到了前来这里办证的一个私营企业主,他这次是来咨询如何开办中外合资企业的,据他自己说他是这个中心的"老顾客"了,经常要到这里来办理各种证件.他说现在很多审批权下放给余姚市,他就要省力很多,不用再像以前那样一趟趟地赶到宁波去,虽说从余姚到宁波市区也就三四十分钟的车程,但毕竟不那么方便;如果遇上资料不全需要补充的话,那就更麻烦了,还得多跑几趟.
【总页数】4页(P146-149)
【作者】袁华明
【作者单位】无
【正文语种】中文
【相关文献】
1.从"强县扩权"到"扩权强县"——浙江"省管县"改革的演进逻辑 [J], 何显明
2.对浙江"省管县"体制和强县扩权的解析 [J], 沙虎居
3.浙江义乌:强县扩权新动向 [J],
4.浙江15年4轮强县扩权义乌成为全国权力最大县 [J], 傅白水
5.浙江第四轮强县扩权的背后动力 [J], 傅白水（评论）
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省管县体制改革的探索与发展
《省管县体制改革的探索与发展》摘要：不同于以往四轮“强县扩权”改革的是，此次改革冠以“扩权强县”的称谓，尽管从“強县扩权”到“扩权强县”，仅作了词序的变动，却意味着全省所有县都得到原属地级市下放的经济管理权限，昭示着浙江为县域经济的发展提供公平与普惠的制度保障，浙江的省管县体制探索，同“浙江现象”的许多特征，如“民有、民营、民享”的“老百姓经济”、县域经济高度发达的经济格局等，都有着极为密切的内在关联性，浙江经济社会发展的一系列特殊的初始条件，迫使地方政府不得不把营造区域经济发展竞争优势的重点转向体制机制创新，是浙江持之以恒探索更有利于民营经济和县域经济的省管县体制的重要根源，而这一体制创造的独特地方经济发展激励结构，反过来进一步强化了浙江经济发展的特有格局俞红霞余昕【摘要】改革开放以来，浙江从一个工业基础相对落后、经济实力在改革开放之初居全国中下游水平的省份，迅速成长为主要经济指标居全国前列的“经济大省”，创造出令人瞩目的“浙江模式”。
这其中，省管县的体制成为阐释浙江经验的关键变量。
这一体制创新适应浙江经济发展的特点，成为浙江改革开放以来最重要的地方治理创新成果之一。
虽然浙江并非是省管县体制的创造者，但无疑是改革开放以来坚持并不断优化省管县体制的成功实践者。
【关键词】省管县;县域经济;强县扩权;扩权强县【中图分类号】K27【文献标志码】A【文章编号】2096-6644-（2019）06-0033-09改革开放以来，浙江从一个经济实力在改革开放之初居全国中下游水平的省份，迅速成长为主要经济指标位居全国前列的“经济大省”，创造出了令人瞩目的“浙江模式”。
在“浙江现象”“浙江经验”“浙江模式”引起广泛关注的背景下，大批学者致力于探索、总结支撑浙江快速发展的关键动力，发现了一个奇特的现象：通常在区域竞争中发挥重要作用的关键变量，如资源禀赋、外部投资、工业基础条件等，浙江几乎都没有任何优势。
当将目光转向制度层面时，浙江独特的省管县体制很自然地成为阐释浙江经验时剩余的关键变量。
从“强县扩权”到“扩权强县”的路径探索
作者： 焦元玉
作者机构： 中共河南卫辉市委办公室
出版物刊名： 领导科学
页码： 22-23页
主题词： 县级人民政府;路径;行政管理职能;政府规章;审批权限;浙江省;一次性;制度化
摘要：今年8月1日，我国首部“扩权强县”的省级政府规章——《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》正式实施。
443项审批权限一次性下放县一级人民政府：这不仅是从“强县扩权”向“扩权强县”、从部分县（市）扩权向全部县（市）扩权转变的标志，也是县（市）扩权开始走向规范化、制度化的标志。
我国强县扩权实践模式的案例分析
我国强县扩权实践模式的案例分析Ξ孙学玉内容提要 实践表明,强县扩权涉及体制、机制,触及多方利益,政策性性强,复杂程度高,需要周密部署,审慎推进。
实施强县扩权改革以来,全国十多个省市在注意把握与法律、政策衔接的基础上,根据各地具体情况开展了一系列改革试点。
方法不同,手段各异,但“殊途同归”。
本文从实证角度,对全国出现的代表性模式进行分类梳理,对其特点和利弊进行初步分析。
关键词 层级结构 权力关系 县域发展 案例分析 2002年以来,在浙江省财政直管体制影响下,湖北、河南、安徽、广东、江西、河北、辽宁、黑龙江、四川和江苏等19省开展了“强县扩权”改革,加上北京、上海、天津、重庆4个直辖市和海南省的原有体制,目前已有24个省(市)实行了经济管理权和部分社会管理权近似于“省直管县”的管理体制。
这其中既有东部经济社会发展较发达的省份,也有中西部经济社会欠发达的地区。
从实施情况来看,各地改革的方略步骤各有特点:有的省对经济强县实施放权,充分发挥经济强县的示范效应;有的省不分县(市)强弱,一律平等放权,充分调动县(市)发展经济的主动性和积极性;有的是分类推进,按照时序进度先试点,然后再逐步推开;有的则是能放就放,依法合规,全面推进。
笔者在初步调研的基础上,选择东、中、西三个不同区域中有代表性省(市)的改革举措进行分析,尝试性地寻求其中的共性问题及解决方案。
强县扩权的几种实践模式强县扩权涉及要素多,触及利益多,推进难度大。
各地以财政放权为突破口,根据各地社会发展水平,选取不同推进路径,体现出不同特点。
这里仅择取浙江、湖北、河南、四川、海南和重庆等省市之做法和特点进行描述式梳理。
(一)财政突破与体制创新的浙江模式浙江省面积10万多平方千米,下辖11个地级市,32个市辖区、22个县级市、35个县、1个自治县,区域单位总数101个。
作为我国陆域面积偏小的省份之一,浙江多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位,创造了农民人均纯收入连续21年排名各省区榜首的记录。
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一
长期 倚重 体 制 外 经 济 增 长 的 发 展 格 局 ， 明 的 鲜
市场 化 、 民营 化 的体 制 创新 取 向 ， 以及 在制 度创 新 过 程 中形成 的政 府 与 民 间市 场 主体 的 良性 互 动 机 制 ，
中共浙江 省委党校学报 ２０ ０９年第 ４期
从 “ 县 扩权 ＂ “ 权 强 县 ＂ 强 到 扩
浙 江“ 管 县 ＂ 省 改革 的演 进 逻 辑
口 何 显 明
摘 要 ： 坚持 “ 管县 ” 政体 制 ， 率先推 进 “ 从 省 财 到 强县扩 权” 改革 ， 再到 目前 的“ 权 强县 ” 浙 扩 。 江渐进 式的 “ 管县 ” 省 改革 呈现 出 了一 种 独特 的 内生 演进 逻 辑 。 全 面 实施 “ 权 强县 ” 革 ， 扩 改 预
令， 也没 有设定 过 明确 的体 制创新 目标 ， 本 上 是 各 基 级地 方政 府根 据市 场体系 发育 和社会 协 调发 展 提 出
新 问题 、 新矛盾 、 新挑 战而 自发进 行 的政 府角 色 行 为
考核 、 移支 付 、 政 结 算 、 金 调 度 、 目申报 、 转 财 资 项 债
江省 ， 由于拥 有 “ 管县 ” 政体 制 的背 景 ， 省 财 又积 累 了
丰 富了扩 权 改 革 经验 ， 直 被 看 作 是 最 有 条 件 率 先 一 推进 “ 管 县 ” 制 改 革 的省 份 之 一 。继 １９ 省 体 ９ ２年 以 来连续 实 施 了 四轮 “ 县 扩权 ” 革 之 后 ，０ ８年 浙 强 改 ２０
、
浙 江 地 方 政 府 管 理 体 制
创 新 的 内生 演 进 逻 辑
政府 如 何 在发 挥扶 持 、 导 、 进 市 场体 系发 育 引 增
使 浙 江 的地方 政 府 角 色 转 变 及 运 行 机 制 创新 ， 现 呈
出 了相 当突 出的 内源性 规 定 和 自生 自发 的内生 演 进
逻辑 。 就 动 力 机制 和 运 行 机 理 来 看 ， 种 创 新 实 ① 这
践 ， 非 出 于贯 彻 执 行 中央 推 进 行 政体 制 改 革 的 指 并
过程 中 ， 浙江 省 除 宁 波市 外 ， 没 有 严 格地 推 行 “ 并 市 管县 ” 制 ， 体 而是 在 地 改 市 ， 整 地 方领 导 关 系 的 同 调 时坚 持“ 省管 县” 政 体制不 变 。 即省 级政 府将 收人 财
中 图分类 号 ： ６ Ｄ７
文 献标 识 码 ： Ａ
文章 编 号 ：０ ７—９ ９ （０ ９ ０ １０ ０ ２ ２ ０ ）４—０ ０ —０ ０５ ９ 的 同时 ， 力 实 现 自身 的角 色转 型 和 管 理 体 制 的 创 努 新 ， 成市 场 体 系 发 育 与 政 府 角 色 转 型 及 管理 模 式 形 创 新 的 良性 互 动 机 制 ， 转 型 国家 共 同 面 临 的历 史 是 性 课题 ， 是 中 国 市 场 化 改 革 进 程 中各 级 地 方 政 府 也 面临 的最 大挑 战 。改 革 开放 ３ ０年来 ， 江这 个工 业 浙 基础 落 后 的资 源小 省 ， 国家投 资 匮 乏 ， 在 又几 乎 没有 得 到过 任何 特 殊 优 惠 政 策 扶 持 的 情 况 下 ， 借 市 场 凭 化、 民营化 的制 度 创新 优 势 ， 一个 经 济 实力 居全 国 从 中下 游 水平 的省 份 ， 速 崛 起 ， 为主 要 经济 指标 居 迅 成 位全 国前 列 的“ 济 大省 ” 创造 出了令 人 瞩 目的“ 经 ， 浙 江现 象 ” 。除 了 民 间 市 场 主 体 的 制 度 创 新 和 市 场 运 作优 势 ， 地方 政 府 角 色适 时 转 型 和 政 府 管 理 模 式 的
江全 面推 开 了 “ 权 强 县 ” 革 。 从 “ 县 扩 权 ” 扩 改 强 到
“ 权 强 县 ” 一 个 词 序 之 差 ， 味 着 浙 江 渐 进 式 的 扩 ， 意 “ 省管县 ” 制 改 革 已经 悄 然 进 入 一 个 新 的 重 要 阶 体 段 。从 上 世纪 ８ ０年 代 以来 长 期 坚 持 “ 管 县 ” 政 省 财 体 制不 动 摇 ， ９ 到 ０年 代 持 续 推进 “ 县 扩 权 ” 再 到 强 ， 目前全 面 实 施 “ 权 强县 ” 浙 江 形 成 了“ 管 县 ” 扩 ， 省 体 制 改革 独 特 的 内生 演 进 逻 辑 ， 为研 究 “ 管 县 ” 革 省 改
作 者 简 介 ： 显 明博 士 ， 江 省 委 党 校 教 授 ， 共 管 理 教 研 部 主 任 、 方 政 府 危 机 管 理 研 究 中 心 主 任 ， 学 发 展 观 与 浙 江 何 浙 公 地 科
发展 研 究 中心 政 治 学 首 席 专 家 。
５
中 共 浙 江 省 委 党校 学报 ２０ ０９年 第 ４期
示着 浙 江“ 管县 ” 省 改革 已经进 入 到 了一 个 即将 实现体 制 性 突破 的 重 要 阶 段 。为 此 ， 江 应 当 浙 以应对 国 际金 融 危机挑 战 为 契机 ， 围绕“ 市县 分 治” 积 极推 进 “ 权 强 县 ” 都 市 化 战略 ， ， 扩 和 争取 在 “ 管县 ” 制 改革 上率 先取 得 突破 。 省 体 关键词 ： 强县 扩权 ； 权 强县 ； 管县 ； 制创 新 扩 省 体
不断 创新 ， 疑 是 造就 “ 江 现象 ” 无 浙 的关 键性 因素 。
进 入新 世 纪 以来 ， 策层 和理论 界 就 实 施 “ 管 决 省 县 ” 政 体 制 改革 的必 要 性 和 可行 性 逐 步形 成 了 广 行 泛共 识 。市 场 经 济发 达 、 级 行 政 区划 单 位 少 的 浙 县
务偿 还 、 工作 部 署 等 直 接 到 县级 政 府 。地 级 市 的预 算 内财政 收 入仅 限 于地 级 政 府 所 在市 ， 与辖 区 内 的