第三讲 行政职能

从逻辑上说，行政职能确定后，直 接影响和制约着行政方式、行政体 制、行政组织、行政领导、行政决 策、行政方法等的构成。

2、当代世界政府改革中的行政职能
A、行政职能与1980年代以来的西方国家 政府改革。 B、行政职能与建立社会主义市场经济体 制改革以来的政府改革。


（二）值得关注的几个问题
1、行政职能与政府职能是否同一
2、行政职能与行政职责是否同一，以及 行政职能的划分
侯保疆：行政学视野中的政府职能：研究现状 及其思考，社会主义研究，2002年2期。


3、当代政府管理改革及新公共管理理论
的产生对行政职能的影响。

4、行政学和经济学对行政职能研究的关
系。从行政学的角度，应该如何研究行
本讲讨论的主要内容

1、背景与值得关注的几个问题。
2、西方行政职能理论历史发展简述。 3、市场经济条件下行政职能确定的理论基点 与技术。 4、市场经济条件下的政府角色及相关问题


5、行政方法与政府工具概述。
一、背景及值得关注的几个问题

（一）背景 1、行政职能在公共行政学中的地位 在公共行政的理论体系中，首先要解决 的是公共行政的主体和对象是什么，接 下来的基本问题则是，行政机关应该做 什么。如果从现代市场经济环境来看， 也就是政府地以市场作为资源配置基本 手段的社会中扮演一个什么角色。


C、确立的典型理论——凯恩斯理论
基本主张：使用“看得见的手”——政府—— 对社会经济生活进行全面管理。
A、依据：完全竞争市场不存在，三个心理因素导致有 效需求不足，社会供求均衡不能形成。 B、解决路径：通过政府明智、积极的政策，把自由放 任的自动均衡，改造成政府对经济进行干预和调节的 移动均衡，使资本主义成为“可调节的”的资本主义。 C、具体措施：财政政策和货币金融政策、就业政策等


——供给学派。


此外： ——政治与经济结合的视野：以詹姆士· 布坎南 为代表的经济学家提出了“政府失效”的概念， 并以此对社会、经济领域的行为进行多角度的 反思（公共选择理论） ——政治学视野：一些学者也从政治哲学的角 度强烈地抨击国家干预主义的政府职能理论， 强调政府职权的不断扩大将会损害公民个人的 权利与自由。美国的罗伯特· 诺齐克就是其中最 具影响力的代表。


2、西方政府职能理论的萌生 A、现实：西欧封建社会晚期资本方义生 产方式的生产和发展。市民社会的产生。 B、理论思考与解释：市民社会理论。 从早期到当代市民社会理论的核心观点： 市民（公民）社会与国家和政府的对立 与联系。


（二）自由主义政府职能理论的演变
涉及政治理论与经济理论。 1、渊源 17、18世纪的欧洲古典自由主义。 A、政治理论方面：洛克、孟德斯鸠等人 及其 “有限政府论”学说。 B、经济理论方面：18世纪50至70年代以法国 人魁奈为代表的重农主义经济学派。核心观念 是“自然秩序”。
（一）必须考虑的基本关系
——政府与公民 ——政府与企业 ——政府与市场 ——政府与社会 ——政府与政党

1、政府与公民的关系
基本原则：以保障公民自由为前提。 原因：公民的经济自由是经济活动的本源；一 切经济组织都是在自由、独立的公民个人参与、 聚合下生成的；政府干预是以公民作为独立、 完整的经济主体为前提的。 同时，不同阶层的利益需要政府来进行调节。
图1 政府的政策和能力与经济增长

世界银行的专家们通过研究，提出了提高政府 有效性的两阶段进程（图2）＊。
A、第一阶段政府应将其具有的能力集中于它 能够胜任的职能上。这些职能包括 ——建立法律基础； ——保持非扭曲性的政策环境； ——投资于基本的社会服务与基础设施，以及 保护环境。





B、第二阶段是通过振兴公共机构来增强 政府的能力。这方面可以利用三个基本 的激励机制： ——有效的法律与限制措施。 ——将政府置于更激烈的竞争之下。 ——使政府和企业与人民保持更密切的 联系。
图2 建立有效政府的两阶段战略＊
三、市场经济条件下确定行政职能的 理论与技术

第三讲 公共行政职能
云南大学公共管理学院 崔运武

公共行政职能即行政职能，通常也称为 政府职能。目前，大多数学者认为行政 职能或政府职能，是行政机关依法管理 国家政务和社会公共事务时应承担的职 责、任务和所具有的功能作用，它是政 府行政机关的管理职责、管理任务、管 理功能作用的统一体。通俗地说，就是 行政机关应该做什么，以及如何做。
政职能。
二、西方政府职能理论的发展概述




（一）西方政府职能理论产生的历史条 件 基本分析视野：国家与社会的关系。 1、前资本主义时期 现实：国家与社会的两种模式 A、国家与社会紧密一体模式； B、国家与社会分离模式。


在以上的两种国家———社会关系模式中，有 关政府职能的系统理论是很难形成的。 原因在于无客观需要：即在上述的历史时期， 对政府应该做什么，通常不是通过理论的形式， 而是通过实践的形式来加以解决的。换句话说， 无论是在国家与社会紧密一体还是两者相互分 立的情况下，都缺乏对政府职能问题进行理论 探索的客观需要。


4、政府与社会
一般而言，政府和社会是两个不同的结构系统。社会 是一个规律性领域，包括社会规律、文化规律等，政 府是一个规范性领域，包括权力、制度、法制等；社 会是一个普遍性领域，各种主体、关系、行为都要在 社会中表现出来，政府是一个特殊领域，它表现的只 是政治统治和公共管理。从历史发展的角度上看，政 府产生于社会又高于社会，政府凌驾于社会上又离不 开社会，政府来源于社会又不同于社会，政府管理社 会又依赖社会。



4、政府与政党的关系 不同的国家和社会，具有不同的政党制 度，因而，在一定的条件下，政党政治 是否对政府职能的确定产生影响，产生 多大的影响是不同的。 关注：中国的政治制度与中国共产党在 公共管理中的核心地位。



（二）市场经济条件下确定政府职能的 两个基准及政府活动的四个事域 1、两个基准 A、公共产品与私人产品的界限（对象） 公共产品、准公共产品 产品提供方式与影响产品产权的因素

3、新发展
代表人物：罗尔斯。
战后70年代，美国著名哲学家约翰· 罗尔 斯发表了著作《正义论》，他在一个庞 大的思想体系中，讨论到政府职能的有 关问题。
表一：市场失灵及政府的纠正作用

（四）、西方政府职能理论的融合—— 有效政府理论
由于市场失灵和政府失灵的同时存在，极端的 干预主义和自由主义都是不可取的。 萨缪尔森认为，对于一个健康运行的经济来说， “市场和政府这两个部分都是必不可少的。现 代经济的作用如果没有市场或政府就像一个孤 掌难鸣的经济”。




2、产生
亚当· 斯密创造性地吸收了重农学派的观 点，从经济学的角度论证了自由放任政 策的合理性。



亚当· 斯密的基本观点： ——市场价值。经济人假设和“看不见的手”。 ——政府职能。政府在社会中仅仅扮演“守夜人”和 “警察”的角色，即： (1)保护国家安全，使其不受外来侵犯； (2)保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压 迫； (3)建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共设施和 公共事业。

3、复兴
从60年代晚期起，特别是70年代，反对 国家干预主义，主张给私人经济以充分 自由的“新自由主义”重新抬头。 新自由主义一般认为主要包括：


——伦敦学派。代表人物：哈耶克。
——弗莱堡学派。又称新自由主义，代表人物： 以瓦尔特、欧根、艾哈德和罗斯托等。 ——货币主义。又称芝加哥学派。代表人物为 弗里德曼。

B、政府效能和市场效能的限度（主体） 政府能够做什么，市场和企业能够做什 么，这与政府应该做什么和企业应该做 什么不完全等同。有些事情，政府应该 做却做不了，有些事政府能够做却不应 该做。对于企业亦然。因此，有一个政 府和市场的效能区分的问题。

——政府和市场的效能边界首先与重要 经济信息（知识）的分布状态 （参阅哈 耶克：《知识的社会利用》 ）。



（二）国家干预主义政府职能理论 1、渊源 重商主义。基本主张。 理论代表人物： ——美国政治家汉密尔顿 （在1791年《关于制造业的 报告》中详细提出了重商主义的一系列政策主张 ）。 ——19世纪，德国哲学家黑格尔通过“国家高于市民 社会”的思想，同样表达了通过国家广泛介入，发展 资本主义的观点。 ——李斯特的国家主义。
2、确立 A、契机：第一次世界经济危机。 ——公众基本生活需求的变化 ——市场失灵的完整显现与公共问题的严 峻（垄断、外部性、公共产品和公平）


结论：需要市场以外的另一种权威的强 有力的资源配置手段

B、理论准备
——19世纪晚期，以格林、霍布豪斯为 代表的英国思想家对政府干预社会生活 的必要性的研究。 ——费边社会主义的思想家的研究。


3、政府与市场 政府与市场是性质迥异的两种体系。政 府是一个人为设计、集中决策、分层管 理的组织体系，而市场是一个自发形成， 分散决策、自由竞争的组织体系。两种 体系都能够对社会资源配置产生作用， 但政府与市场是两种不同的配置资源和 调节利益关系的方式。

目前一般认为： 市场与计划各有所长所短，认为必须在 市场经济的基础上把市场机制和政府作 用结合起来，在市场能够起作用的资源 配置及利益调节领域，政府不要介入， 以利于充分发挥市场作用；而在市场缺 陷或市场失灵的地方，应发挥政府的干 预作用。
——政府效能高低与自身治理机制的效 率有关。