房地产宏观调控的几个关键问题

房地产宏观调控的几个关键问题●檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶乔新生 对我国房地产宏观调控进行历史性的总结为时尚早，但是，对我国房地产宏观调控政策进行评估，并且制定完善的房地产法律制度却很有必要。

当前关于房地产宏观调控的讨论，主要集中在房地产宏观调控政策的有效性、必要性和可行性方面。

由于采用了不同的学术假定，因而这些讨论显得多少有些凌乱，学术界没有形成一致意见。

笔者试图从历史的角度，对我国房地产宏观调控进行系统梳理，并在此基础上提出一些建设性意见檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶檶。

一、我国房地产市场是何时产生的？在分析研究房地产市场的时候，人们往往把１９９８年国务院出台房地产政策作为中国房地产市场发展的历史起点。

其实，这是一种割裂历史的分析方法。

中华人民共和国成立之后，在房地产市场领域采取一种“有条件继承”的政策，除极少数被追究刑事责任的业主之外，绝大多数业主都可以继续拥有自己的房产。

在产权明晰的前提下，那些拥有房产的居民可以进行房地产交易。

这说明在我国房地产市场始终存在，只不过在特殊的历史背景下，房地产市场处于被压抑状态罢了。

由于众所周知的原因，城市绝大多数居民的房产曾经一度被剥夺，但是拨乱反正之后，部分城市居民仍然可以享有房屋所有权。

笔者曾经先后代理数起落实房地产政策的法律案件。

从整体而言，由于城市居民现存的房地产可以有条件转让，因此，我国从来都没有彻底消灭房地产市场。

部分学者关于房地产市场诞生于上个世纪９０年代的观点，切断了历史的脉络，因而是不准确的。

对中国房地产市场形成巨大冲击的，不是上个世纪９０年代末期国务院出台的房地产宏观调控政策，而是上个世纪９０年代初期我国税收制度改革。

改革开放以后，为了调动地方政府和企业、个人的积极性，国务院实行了税收包干政策，国有企业完成政府财政包干任务之后，可以将纯利润用于企业的发展。

财政包干政策实际上是一种多劳多得的政策，它不仅极大地调动了企业员工的积极性，而且为我国资源的市场化配置提供了坚实的财政基础。

在财政包干体制下，企业的跨行业经营成为可能，许多企业通过多元化的经营扩大了规模，改善了企业职工的生活。

但令人遗憾的是，上个世纪９０年代初期，为了强化中央政府的财政控制能２１力，国务院以行政命令的方式强制推行“分税制改革”。

这场改革不仅导致地区之间的收入严重失衡，而且更主要的是，抑制了中西部地区政府汲取财政收入的能力。

在“分税制”条件下，中央政府和地方政府税收权力进行大幅度调整，中央政府不仅可以享有流转税等主要税种，而且可以通过控制中央国有企业的利润收入，强化对市场经济的调控能力。

地方政府由于失去了主要税收来源，在提供社会保障和公共管理服务方面捉襟见肘。

部分沿海城市的经营者在香港投资商的启发下，进行“经营城市”的尝试。

他们把城市中心区的危旧房彻底拆除，吸引海外资金进行所谓的“棚户区改造”。

改造之后的商品房部分用于安置居民，其他则用于商业性经营。

这种独一无二的财政税收模式，很快被全国各地政府采用。

一些地方政府在“经营城市”的同时，将政府权力的触角深入城市周边地区，通过圈占农村集体经济组织的土地，建立“经济开发区”，扩大对土地的控制权。

这种奇特的财政税收分配体制，不仅改变了地方政府的财政收入结构，而且改变了土地资源配置的模式。

以房地产开发为导向的市场经济，在很短的时间里将中国的经济从实物经济转化为“虚拟经济”。

“土地的货币化”、“资产的证券化”成为中国市场经济发展的最基本特征。

在这样的改革路径依赖之下，中国的通货膨胀现象日益严重，乱占耕地的现象非常普遍。

如果不尽快抑制房地产过热的势头，那么，中国市场泡沫将越来越严重。

正因为如此，中央政府制定政策，严格控制“开发区热”，要求各级政府尽快清理土地优惠政策。

这场自上而下的宏观调控政策曾经一度产生良好的效果。

但令人没有想到的是，亚洲金融危机的爆发，使得中国经济面临严峻考验。

为了尽快摆脱亚洲金融危机所带来的负面影响，中央政府不得不放松银根，并且容许地方政府通过发展房地产市场筹措资金。

上个世纪９０年代末期的房地产政策就是在这样的历史大背景下出台的，或许是意识到了房地产宏观调控所面临的法律空白。

中央政府在放开房地产市场的同时，特别要求各级地方政府必须把解决居民的住房作为发展房地产市场的优先考虑。

但令人感到遗憾的是，中央政府关于发展房地产市场的政策，仿佛打开了潘多拉的盒子，房地产业很快成为许多城市经济发展的支柱性产业。

房地产业的快速发展不仅出现了明显的“机会成本”，而且很快改变了居民的收入分配结构，成为影响中国经济发展的瓶颈制约因素。

房地产市场的发展可以带动水泥、钢铁等相关产业的发展。

但是，房地产市场的发展必然会出现严重的挤出效应———房地产业的快速发展，导致其它产业相对萎缩。

在一些城市由于过度依赖房地产市场，出现了经济“空心化”现象。

在城市的中心区高档商品房鳞次栉比，可是，能够增加就业岗位并且创造财富的产业快速退却。

政府为了增加财政收入，不得不饮鸩止渴，通过提高城市土地的拆迁率，保持经济的快速发展。

在东部沿海地区，商品房的有效使用时间不超过２０年。

换句话说，在这些城市由于房屋不断拆迁开发，已经形成巨大的循环性产业，政府通过房屋的拆迁开发增加地方财政收入，围绕着房地产的转让形成了畸形的产业链条。

不过，这种无休止的拆迁开发所产生的负面作用越来越大。

在一些城市因房地产拆迁而产生的经济矛盾越来越严重，土地征收所引发的“群体性事件”此起彼伏。

全国人大在起草《物权法》的时候，曾经面临如何处理房地产市场异常发展所引发的法律纠纷问题。

经过反复博弈之后，《物权法》采用３１了一种“延后处理”的办法，将引发社会矛盾的城市房屋拆迁问题搁置起来。

我国《物权法》第４２条规定，为了公共利益的需要，依照“法律”规定的程序和权限，可以征收集体经济组织和单位的不动产。

这个凝聚了法学工作者心血的条款，并没有引起社会各界广泛注意，可是，在实施过程中却可以有效地抑制我国房地产拆迁所引发的社会纠纷。

不过，正如人们所看到的那样，就在《物权法》正式实施的前两个月，第十届全国人大常委会第２９次会议通过一个修正案，决定对《城市房地产管理法》进行修改，增加规定城市房屋拆迁问题。

这项修正案的要害之处不在于重复《物权法》的有关规定，而在于重新授权国务院制定关于城市房屋拆迁的具体规则。

修订后的《城市房地产管理法》规定，城市拆迁的具体办法由国务院作出规定。

在国务院没有作出新的规定之前，各级地方政府可沿用２００１年制定的城市房屋拆迁条例。

而这一条例的核心之处就在于，将城市房屋拆迁的主导权交给地方政府。

在这样的法律背景下，无论国务院制定多少房地产宏观调控政策，都难以从根本上解决我国房地产宏观调控中存在的问题。

其中的道理非常简单，地方政府为了增加财政收入，一定会加快房地产业的发展，而房地产开发商为了攫取利润，一定会配合地方政府肆无忌惮地进行房屋拆迁。

当前学术界把我国房地产宏观调控政策执行不力的责任推给地方政府，似乎抓住了问题的要害。

在分税制和现行的城市房屋拆迁法律制度之下，中央政府的宏观调控政策根本无所依归，地方政府借助于房地产开发增加地方财政收入反而有法可依。

这种法律上的错位，是导致我国房地产宏观调控政策失效的根本原因。

对房地产宏观调控政策进行历史性的评估，人们就会发现非常有趣的现象。

本世纪以来，中央政府先后出台了２０个房地产宏观调控政策，这些政策涉及到城市规划、税收、金融、价格等各个方面，几乎穷尽了市场经济条件下政府宏观调控的所有手段。

之所以收效甚微，根本原因在于这些房地产宏观调控政策缺乏法律依据。

一方面中央政府希望抑制房地产市场价格，循序渐进地发展房地产业，为地方政府提供不竭的财政税收源泉，可是另一方面，由于实行一次性的土地出让政策，地方政府官员为了追求政绩，千方百计地扩大房地产业的规模，以土地出让增加财政收入，以房地产开发拉动经济的增长。

对房地产宏观调控政策进行历史性地梳理，实际上是想提醒人们，在评价我国房地产宏观调控政策的时候，必须用历史性的方法，对我国房地产业进行整体性思考，如果仅仅从当前经济形势发展的角度出发，试图对我国房地产宏观调控政策的优劣进行评价，那么，最终的结果很可能是盲人摸象，缘木求鱼。

二、房地产市场是一个金融市场吗？学术界在讨论房地产宏观调控问题时，存在着两种错误的观点：一种观点认为房地产市场是一个实物资产市场，美轮美奂的建筑，鳞次栉比的商品房小区，既昭示了中国城市化的进程，同时又反映了中国实物经济的勃勃生机；另一种观点则认为，房地产市场是典型的金融市场，高楼大厦的背后是资金的流动。

如果没有考虑房地产市场的金融属性，那么，在分析房地产市场发展问题时很可能会以偏概全，忽视了房地产市场对中国资产证券化的作用。

笔者认为，房地产市场是一个特殊的金融市场。

这是因为房地产市场是一个典型的高投入、高产出的融资市场。

如果没有庞４１大的资金支撑，那么，房地产市场很难快速发展。

然而，房地产市场毕竟不是传统意义上的金融市场。

传统意义上的金融市场是资金市场，而房地产市场则是典型的利用资金发展的市场。

这就好像借助于银行资金修建铁路，不能把铁路市场称之为金融市场一样。

房地产市场之所以是特殊的金融市场，是因为在房地产生产消费过程中，伴随着一系列资金的流动，而且资金的流动必须借助于金融机构来完成。

在信用消费条件下，房地产是特殊的信用消费产品，消费者通过房地产金融担保机构获取资金，并且借助于房地产金融担保机构增加消费信用。

房地产金融担保企业将开发的金融衍生产品包装之后，交给专门的投资银行，由投资银行依照杠杆原理，将房地产金融衍生产品销往世界各地。

换句话说，在房地产市场发展过程中始终伴随着两个交易活动，一个是房地产的生产消费活动，另一个则是房地产金融衍生产品的交易活动。

两者相辅相成，互相依存，共同发展。

如果房地产消费市场出现问题，那么，必然会影响房地产金融衍生产品交易；反过来，如果房地产金融衍生产品交易出现严重的泡沫，那么，必然会反过来影响房地产市场的生产和消费。

美国华尔街金融危机的出现，就是因为华尔街投资银行过度开发房地产金融衍生产品所致。

事实上，只要投资银行不出现大规模的支付危机，那么，房地产金融衍生产品的交易就会持续下去。

部分学者把发生华尔街金融危机的偶然性当作发生金融危机的必然性，认为华尔街投资银行开发的房地产金融衍生产品必然会引发金融危机，这是一种典型的倒因为果。

事实上，在证券资产的虚拟化过程中，必要的泡沫会产生一种润滑作用，房地产金融衍生产品遵循的是“风险投资收益”规律，而房地产市场消费遵循的是“供求规律”，虽然金融衍生交易与房地产消费都是市场经济中不可或缺的交易行为，但是，二者不可同日而语。