公职人员财产申报与公开制度的价值及路径选择

公职人员财产申报与公开制度的价值及路径选择[摘要]在公权力领域里贯彻公开原则已经成为国际社会的广泛共识。

公职
人员财产申报对于反对腐败乃至构建政治文明和法治文明的价值是不容忽视的。

将公职人员个人财产进行公开监督可以使得公职人员真正感受自身公仆的身份，充分体会权力来自人民，权力应当接受监督的理念。

这就是法治政府核心要义的经典体现。

[关键词]财产申报；反腐；监督
党的十八大指出，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题，这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。

所谓“阳光是最好的防腐剂”。

在公权力领域里贯彻公开原则已经成为国际社会的广泛共识。

它的基本含义是指行使行政权主体产生、行为（除依法应保密的以外），应一律向社会公开进行，以便接受大众监督。

为顺应行政公开法制化的潮流，建设法治政府，我国于2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》为公民参政议政、有效地监督政府权力打开了通道，并有利于从源头上有效地预防和制止腐败的发生。

在行政公开的领域里，公职人员财产申报和公开制度是最有标志性、最有挑战性的内容。

可以说，建立符合我国国情的公职人员财产申报与公开制度是当务之急。

一、国内外公职人员财产申报与公开制度概况
世界上最早的公职人员财产公示制度诞生于瑞典，瑞典于1766 年就制定了《财产公示规则》，规定瑞典公民有权查看从一般官员直到首相的纳税清单。

1883 年英国颁布的《净化选举防止腐败法》，第一次以法律的形式确定财产申报制度。

美国在1978 年颁布的《政府官员行为道德法》，被认为是迄今为止最完备的财产申报法。

目前，全球已有100 多个国家和地区建立了财产申报法律制度。

{1}其中，不仅仅有英美等发达国家，也有尼日利亚、印度、印尼等发展中国家。

我国公职人员财产申报公开制度建设已有二十多年历史。

我国政府第一次就该制度的表态是在1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌明确提出：“我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决”。

1988年，监察部会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。

1994年，第八届全国人大常委会就将《财产申报法》正式列入立法规划，但未能实际进入立法程序。

1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。

2006 年，中共中央办公厅《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》进一步将县（处）级副职以上领导应报告事项扩展至其配偶、子女的有关事项。

2010 年，中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，进一步细化了报告财产事项的规定。

纵观我国财产申报制度，有以下几个特点：一是制度规范文件限于党内纪律和公务员纪律规范，尚无法律性文件；二是申报主体采取“职务级别”划分，目前划分到国家机关、事业单位、人民团体副处级以上领导干部、国有大、中型企业的负责人；三是财产申报限于收益类，不含负债类；四是财产申报全部向组织内部进行，不向社会公开，缺乏有效监督。

二、建立财产申报与公开制度的价值功能
被称为阳光法案的财产申报和公开制度之所以受到全世界大多数国家青睐，其对于反对腐败乃至构建政治文明和法治文明的价值是不容忽视的。

（一）预防和惩治腐败的功能
1.预防功能。

财产申报与公开制度抓住了腐败最核心的环节——利益。

实施财产申报与公开以后，有关部门可以根据申报材料来对比公职人员消费水平，如果发现其消费水平与其合法收入水平存在较大差异，可以要求其做出合理的解释，或对其开展纪律乃至启动司法程序调查。

2.惩治功能。

在贪污犯罪犯罪中，检察机关承担着充分证明其收入来源非法的举证责任，再加上职务犯罪分子反侦查意识较大，其证明难度之大可想而知。

巨额财产来源不明罪的立案标准偏高（人民币30万元以上），这就给犯罪分子一定的可乘之机。

建立财产申报与公开法律制度以后，可以通过公务员法与刑法相对接，形成惩治腐败的严密网络。

3.监督功能。

加强对权力的监督是依法治国的核心内容。

形成监督权力强大力量的前提是充分保障对政府信息的知情权。

在监督部门和公众对政府有关信息透彻掌握的前提下，监督的实效才能得到保障。

越是透明，对行政过程的了解越多，对政府机关进行监督的能力也就越强，政府官员就越不敢违法违规操作，以权谋私的可能性也就越小。

因此将公职人员的财产“晒出来”，是加强监督的有效途径。

（二）促进政治文明和法治文明建设功能
在实施依法治国进程中，公职人员法治精神的提高尤为关键。

法治精神的核心是树立权力来自权利，权利监督权力的民主理念共识，尤其是公职人员要树立这种意识。

将公职人员个人财产进行公开监督可以使得公职人员真正感觉自身公仆的身份，充分体会权力来自人民，权力应当接受监督的理念。

这就是法治政府核心要义的经典体现。

三、建立财产申报与公开制度的路径
（一）转变观念
当前，我国处在特殊的社会转型时期，这一特殊历史时期带来了巨大的观念激变和文明冲突。

小康社会的初步实现使大多数民众摆脱了物质匮乏的恐慌，再加上网络时代、微博时代的到来，民众有时间关注更多的周边事务，获取知识的途径也更加便捷，民众的民主参与意识更加强烈。

在近五年全国“两会”期间，人民网等媒体开展网民关注热点的民意调查，“反腐倡廉”一直热度较高，“反腐倡廉”已与社会保障、收入分配等一起成为公众比较稳定的核心关切，网民在为生存保障和社会公平疾呼的同时，对于公权监督也表现出更多诉求。

{2}而反观之，多次为官员财产申报求法的十届全国人大代表王全杰曾作过一项调查，称接受调查的官员97%对“官员财产申报”持反对意见。

{3}因此转变公职人员思想观念是当务之急。

（二）建立金融、住房等财产监管体制
正所谓“徒法不足以自行”，建立和完善金融、住房等财产监管机制是实行财产申报制度能否落到实处的关键。

发达国家的财产申报与公示制度并不比发展中国家更加严密完备，甚至有的还不如发展中国家法律制度体系健全，但发达国家的实施效果明显好于发展中国家。

究其原因，一个国家普遍的财务与金融监管体系的水平是极为重要的技术性原因。

{4}我国于2000年实施了《个人存款账户实名制规定》，这部规定基本上确立了金融实名制度，为遏制各类形式的腐败起到一定的积极作用。

但还不彻底，存在很多亟待完善解决的地方：一是各个金融机构之间还未实现联网；二是储蓄存款实名制不等于金融实名制，很多腐败分子通过非实名有价证券、黄金珠宝等方式来实施腐败行为；三是对于大额现金流无法实施有效监督等；四是金融、住房、文物、税务、工商等管理部门不能形成统一信息共享系统。

为财产申报制度奠定落到实处，上述等相关管理单位应该整合资源，努力做到信息资源共享。

（三）尽快完成财产申报公开制度的立法
纵观我国公职人员财产申报公开的相关规范，都是党内纪律文件和政策文件，并未入法，因此权威性和规范性不强。

笔者建议应当采取尽快入法、稳步推进的方针制定财产申报法。

1.扩大申报主体。

根据2010年规定，申报主体范围是各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关中县处级副职以上（含县处级副职，下同）的干部；人民团体、事业单位中相当于县处级副职以上的干部；大型、特大型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的中层以上领导人员和中型国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）的领导班子成员。

副调研员以上非领导职务的干部和已退出现职、但尚未办理退（离）休手续的干部。

总之，申报主体是副处级干部。

例如，税务、工商、审判、检察、公安等机关科级干部甚至科员都具有较大职权，因此建议将全体公务员、事业单位、国有企业、人民团体职员及其配偶、子女、父母全部纳入申报范围。

2.确定公开范围。

为加强监督效果，应当将公职人员的财产向社会公开，使得民众的监督和舆论监督作为反腐败斗争的核心武器。

但为减少普通公务员的压力，引来不必要的工作困难，可以让高级公务员以及大型国有企业负责人进行财
产申报和公开，普通公务员只向有关部门申报财产但不公开。

3.确定财产申报内容。

借鉴世界各国的经验，公职人员所须申报的内容至少应该包括但不限于：土地、建筑、汽车、现金、存款、有价证券、珠宝、古董字画及其他具有相当价值的财产、债权债务、养老金计划。

4.确定违法责任。

在财产申报与公开制度里，对于申报不实、拒绝申报、延迟申报要确定制裁法律责任。

同时，将本部法律与刑法进行对接，建议在《刑法》中增加关于拒不申报和隐瞒申报财产罪。

中央领导指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

财产申报制度能够及时发现问题的所在，使公职人员的财产状况陈列于阳光之下。

注释
{1}刘琳丽《财产申报制度与隐私权保护的冲突解决机制》，《湖北经济学院学报》2012年11月第10卷第6期。

{2}中国日报网http：///hqgj/jryw/2013-03-0
5/content_8414420.html。

{3}《瞭望新闻周刊》2009年03月26日。

{4}《国外公职人员财产申报与公示制度》中国社会科学出版社2013年3月第一版。