可持续发展视野下我国矿业权之重构

　第２

１卷第１２期　２

０１２年１２月中　国　矿　业

ＣＨＩＮＡ　ＭＩＮＩＮＧ　ＭＡＧＡＺＩＮＥ

　Ｖ

ｏｌ．２１，Ｎｏ．１２Ｄｅｃ．　２

０１２可持续发展视野下我国矿业权之重构研究

袁　俊

（成都理工大学文法学院，四川成都６１００５９

） 摘　要：我国将矿业权作为探矿权和采矿权之上位权，

导致两种性质截然不同的权利被混为一谈，矿业权“依法取得”之公权性质与其“物权”之私权性质相捆绑以及《物权法》对矿业权的“用益物权”之定位，造成矿业权理论的混乱与非科学性，在一定程度上导致矿产资源浪费、生态环境破坏等现实问题。因此，我国矿业权理论的重构非常必要。在重构矿业权的同时，应当重新调整国家定位，淡化其经营者身份，使其着力于矿业市场的培育与规范、社会公共利益及国家安全的保护。由此达到规范矿产资源开发利用、保护生态环境实现可持续发展的目的。

关键词：矿业权；用益物权；债权；国家角色

中图分类号：Ｆ４０７．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００４－４０５１（２０１２）１２－００１７－

０４Ｒｅｓｅａｒｃｈ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｍｉｎｉｎｇ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ　ｒｉｇｈｔ　ｆｒｏｍｔｈｅ　ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ　ｄｅｖｅｌｏｐ

ｍｅｎｔ　ｉｎ　ＣｈｉｎａＹＵＡＮ　

Ｊｕｎ（Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｏｆ　Ｈｕｍａｎｔｉｅｓ　ａｎｄ　Ｌａｗ，Ｃｈｅｎｇｄｕ　Ｕｎｉｖｅｒｃｉｔｉｙ　ｏｆ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｃｈｅｎｇｄｕ　６１００５９，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｃｈｉｎｅｓｅ　ｌｅｇａｌ　ｓｙｓｔｅｍ　ｒｅｇａｒｄｓ　ｍｉｎｉｎｇ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ　ｒｉｇｈｔ　ａｓ　ｔｈｅ　ｕｐｐｅｒ　ｒｉｇｈｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｍｉｎｉｎｇｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ　ｒｉｇｈｔ　ａｎｄ　ｍｉｎｉｎｇ　ｒｉｇｈｔ．ｔｈｅ　ｔｗｏ　ｄｉｆｆｅｒｅｎｔ　ｋｉｎｄｓ　ｏｆ　ｒｉｇｈｔｓ　ｗｅｒｅ　ｃｏｎｆｕｓｅｄ．ｔｈｅ　ｎａｔｕｒｅ　ｏｆ　Ｍｉｎｉｎｇｉｎｄｕｓｔｒｙ　ｒｉｇｈｔ　ｗｈｉｃｈ　ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ　ｐｕｂｌｉｃ　ａｓｐｅｃｔ　ｆｏｒ　ｉｔｓ“ｌｅｇａｌｌｙ　ｏｂｔａｉｎｅｄ”ａｎｄ　ｐｒｉｖａｔｅ　ａｓｐｅｃｔ　ｆｏｒ　ｉｔｓ“ｐｒｏｐｅｒｔｙｒｉｇｈｔｓ”ｌｏｃａｔｉｏｎ　ｉｎ“Ｐｒｏｐｅｒｔｙ　Ｌａｗ”ｗｅｒｅ　ｍａｄｅ　ｔｏ　ｂｅ　ｃｈａｏｓ　ａｎｄ　ｎｏｎ－ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ．ｔｏ　ｓｏｍｅ　ｅｘｔｅｎｔ，ｔｈｉｓ　ｓｉｔｕａｔｉｏｎｌｅａｄ　ｔｏ　ｓｏｍｅ　ｐｒａｃｔｉｃａｌ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ｆｏｅ　ｅｘａｍｐｌｅ　ｗａｓｔｅ　ｏｆ　ｍｉｎｅｒａｌ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ　ｄｅｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｓｏ　ｏｎ．Ｗｅｓｈｏｕｌｄ　ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔ　ｍｉｎｉｎｇ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ　ｒｉｇｈｔｓ　ａｎｄ　ｒｅａｄｊｕｓｔ　ｔｈｅ　ｓｔａｔｕｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ｔｈｕｓ　ｗｅ　ｃａｎ　ｒｅｇｕｌａｔｅｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｍｉｎｅｒａｌ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｔｈｅ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｃｏｌｏｇｉｃａｌ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　ａｃｈｉｅｖｅｔｈｅ　ｐｕｒｐｏｓｅ　ｏｆ　ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ　ｄｅｖｅｌｏｐ

ｍｅｎｔ． Ｋｅｙ　

ｗｏｒｄｓ：ｍｉｎｉｎｇ　ｉｎｄｕｓｔｒｙ　ｒｉｇｈｔ；ｕｓｕｆｒｕｃｔｕａｒｙ　ｒｉｇｈｔ；ｃｒｅｄｉｔｏｒ ｓ　ｒｉｇｈｔ；ｓｔａｔｕｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ收稿日期：２０１２－０７－

２８基金项目：四川省哲学社会科学重点研究基地—

——四川矿产资源研究中心项目“

矿业权流转法律机制研究—基于促进矿产资源综合利用的视角”项目资助（编号：ＳＣＫＣＺＹ２０１１－Ｙ

Ｂ０１２）作者简介：袁俊（１９６９－），女，上海人，副教授，研究方向：民商法、矿产资源法。

目前，

我国尚未形成一个有利于促进矿产资源合理开发的系统完善的的法律体系，

现有的法律法规之间也存在明显冲突，这不但使得矿业权流转出现了诸多问题，更使得矿业权人基于制度的考虑，追求短期利益，无心或无法更多关注资源的合理开发及矿区生态环境的保护。而对矿业权概念界定模糊及科学严谨的欠缺，也是形成以上问题的重要诱因之一。

１　概念的厘清

对于矿业权的概念，我国法律并未明确界定，目前它仅止于学术概念。多年来，学术界对于该概念的争论非常激烈，《物权法》的颁布也未能定纷止争。起先，学者们多从矿业权的性质入手对其进行界定，比如有学者将矿业权定义为“我国用益物权中的一个独立类型”，有人将矿业权界定为包括矿产资源所

有权的权利［１］

，还有学者认为矿产资源权与矿业权组成矿权，

而矿业权则由探矿权和采矿权组成［２］

。之后，学者们的定义多体现了矿业权的复合性———矿业权为“依法取得”（行政许可之公权性质）“进行勘察或开采”并获得“矿产品”或者“地质资料、矿物及其伴生矿”的权利（物权之私权性质）。甚至有学者明确指出矿业权是一个复杂概念，是一个权利束，

中国矿业第２１卷

是由一系列相关权利组合而成的［３］。《物权法》颁布之后，对矿业权的研究出现分流。一些学者们在肯定矿业权前提下着重对“复合性”进行研究，而另一些学者则公开质疑我国矿业权概念，认为以矿业权作为一个整体来确定性质完全不同的探矿权和采矿权的法律属性缺乏科学性［４］。还有学者主张以矿产权、特许权和开发权替代传统的探矿权、采矿权，矿业权则应当撤销［５］。

伴随着矿业权概念之争的是矿业权的法律属性之争。在《物权法》颁布之前，学界关于矿业权性质的观点主要有：债权说（江平，１９９１）、准物权说（崔建远，２００３、张振凯，２００３、李显冬，２００６）、用益物权说（屈茂辉，１９９９、房绍坤，２００３、潘婉雯等，２００３、余振国，２００４、刘权衡，２００６）、特许物权（王利明，２００１、杨立新，２００４）、特别物权（陈华彬，２００４）以及物权取得说（张俊浩，２０００）、探矿权知识产权说（李显冬，２００６）、采矿权自物权说（肖国兴等，２００３、王世军，２００５）等。虽然之后《物权法》将矿业权相关规定放在用益物权部分，但对矿业权法律属性的质疑与探讨并未因此而停止。有学者指出矿业权属准用益物权［６］，还有学者认为，探矿权系物权化的债权；而采矿权系债权与所有权的组合体［４］。

对矿业权概念及其法律属性的争论多年来之所以未能消减，主要是因为矿业权“行政许可”之公权性质与“物权”之私权性质的捆绑导致内在冲突，而“用益物权”的法律属性界定也因无法有效解释探矿权、采矿权的许多特性而显得疑点重重，如此模糊而欠严谨的制度设计自然备受学者们质疑。

２　现行矿业权制度相关问题解析

２．１　公权与私权相捆绑导致的冲突与问题

依据我国现行规定，矿业权的取得、勘查和开发、转让、作价出资、抵押、合作开发等诸多环节都要受到不同程度行政强制规定的限制。而矿业权的“物权”性质又决定了其对正常顺利流通的需求。由此形成了冲突格局，并引发了一系列问题。２．１．１　国家的“双重身份”所带来的问题

在矿业权出让过程中，国家拥有矿产资源所有权权利人和国家行政事务管理者双重身份，这使其很有可能在追求利益最大化的目标驱动下，背离市场配置规律而专注于短期经济利益，最终偏离资源合理利用的既定目标。另外，国家作为矿产资源所有者的权益由国务院代为行使，但诸多管理责任、矿产资源开发中环境污染治理、生态环境恢复等成本却基本由地方政府来承担，由此造成了中央与地方政府的利益冲突。这使得地方政府或怠于管理，或对资源的实际控制权进行条块分割、变管理为占有，甚至巧立名目、向矿业企业收取各种费用等种种怪象。而由此形成的利益关系则严重影响了政府对矿山企业的违规行为处理的执法公正性，乱采滥采、浪费行为无法得到及时遏制，进而影响了矿产资源合理开发，造成了生态环境的破坏。

２．１．２　采矿权人“物权”利益保障问题

“行政许可”之公权性质与“物权”之私权性质相捆绑，使得采矿权人在取得了开采该矿产资源的资格的同时，也取得矿产资源的财产权利。但法律并未规定矿产资源之物权从国家让渡给企业的转让过户程序，企业物权并无物权效力及排他性支配权，并造成现实中采矿权人权益不稳定并无法自保的现实问题。一旦矿山企业被吊销采矿许可证，由于企业财产暗含在采矿许可证中，因此被处罚者只能空手退出市场，企业的剩余矿产资源以及资本投入都只能留在市场里。同样在我国为根治矿山企业散、乱、多现象的全国矿产资源整合中，被整合企业亦遭遇了采矿许可证由政府强制吊销、企业的矿产资源物权和其他合法财产被政府通过行政手段强行收缴的境遇。而对于拟接受矿业权抵押的债权人及金融机构而言，以上风险已是其接受矿山企业担保的重大障碍［７］。如此制度设计，必然造成采矿权人对所享物权的安全性和稳定性产生疑虑，对开采对象预期利益的取得缺乏安全感，无心对矿山安全和环境保护进行成本投入，更无心技术创新，而急功近利、挑肥拣瘦，置矿产资源的合理利用、矿山的环境保护于不顾的行为也必将层出不穷。

２．２　《物权法》“用益物权”法律属性界定带来的问题

２．２．１　理论上缺乏解释力

仅占有、使用、收益而不能处分，权利消灭后标的物应返还所有人，这是用益物权的本质特征。就探矿权而言，首先需要厘清的是探矿权的客体是什么，它是否属物权，有学者认为矿产资源是矿业权的唯一客体，但在勘探后无矿的情况下如何界定其物权，也有学者认为特定矿区或者工作区的地下土壤和其中所赋存的矿产资源是矿业权的客体［８］。但矿区例行缩减与惩罚性缩减制度使得“特定的矿区或者工作区”出现不确定性，勘探成功与否使得探矿权之客体出现变数，这必然会违反物权法“客体特定”及“一物一权”原则［４］。其次，勘探行为是否可以界定为“使用”，显然不是，那么探矿权人是否有“收益”，理论上，探矿权人的利益一方面存在于自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，

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