论国家审计在促进生态文明建设中的作用

论国家审计在促进生态文明建设中的作用
作者：张晓丹
来源：《时代经贸》2013年第20期
【摘要】十八大报告中提出生态文明建设目标：资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。

本文借鉴国外或地区政府审计在生态环境保护中的主要做法，结合我国国家审计对环境保护工作做出巨大的贡献，分析国家审计在促进生态文明建设中的作用。

【关键词】生态文明建设；国家审计；环境保护；环境审计
一、国外或地区政府审计在生态环境保护中的主要做法
国外注重审计在促进生态文明建设方面的作用已经有接近50年的历史，相关的审计方法发展较成熟一些。

主要做法有以下几点：
（一）开展国际联合审计
最高审计机关国际组织环境审计委员会充分意识到了环境保护越来越趋于国际化的发展趋势，“鼓励各国最高审计机关联合开展环境审计”的观点散见于委员会制定的计划和其他文件中。

以最高审计机关欧洲组织环境审计委员会为例，1998年至2002年，主要组织了对国际海洋环境保护公约的审计。

如荷兰、波兰、挪威、土耳其等8个国家的最高审计机关联合开展了对《防止船舶污染海洋公约》（MARPOL Convention）的审计；此外，在欧洲，还联合开展了对《赫尔辛基公约》（Helsinki Convention）和《东北太平洋环境公约》（OSPAR Convention）的审计。

（二）注重环境保护资金的效益性审计和政策目标实现情况和政府履职的绩效审计
1978年美国审计总署设立了自然资源利用和环境保护司，内设环境资金审计处和环境绩效审计处。

审计总署每年向国会提交环境审计报告30余份，为完善环保立法，促进合理使用资金，加强环境管理，改善环境质量做出了重要贡献。

香港审计署在2012年《审计署署长第五十九号报告书》衡工量值式审计结果中说，特区政府环境保护署负责空气污染管制监督，但审计署的审查发现，现有的空气质量指标自1987年订立以来，从未完全达标；审计署注意到香港一些路边空气质量水平持续或严重超出指标上限。

空气污染是香港主要问题之一，香港市民日益关注空气污染问题，以及它对公众健康造成的损害。

2012-2013年度，环保署在管理空气质量方面的预算开支是6.27亿港元。

香港审计署称自2006—2007年度香港订立治污目标（即全年内空气污染指数不应超过100）以来，特区政府环保署从未实现这个目标。

实际情况是，车辆排放问题及路边空气污染指数正日趋恶化。

空气污染指数超过100的天数从2007年的74天，增加至2011年的175天。

与一些国际大都市相比，香港的空气质量也不甚理想。

2011年香港大气中的二氧化氮全年平均浓度水平，较
悉尼、伦敦和纽约分别高出279%、47%和36%；香港大气中的可吸入悬浮颗粒全年平均浓度水平，也较这三个城市分别高出220%、100%和153%。

对于审计署的建议，环境局局长和环境保护署署长已表示同意，并指保障公众健康是制订空气质量改善措施的主要指导原则，达致世卫空气质量指引水平是环保署的长远目标
二、目前国家审计在环境保护中所做的主要工作
近几年，中央财政不断加大环保投入的力度，2008年到2012年，全国财政节能环保支出5年累计1.14万亿元，年均增长24.1%。

财政部2013年中央财政预算主要支出项目安排情况显示，节能环保支出2101.27亿元，比上年预算数增长18.8%，比上年执行数增长5.1%。

今年将加大对大气污染治理的支持力度，创新综合治理机制，明确治理责任，完善相关制度。

将推进重点节能工程建设，推广先进环保产品，促进环境服务业发展，加大节能产品惠民工程实施力度，加快推广电机、风机、水泵等5类工业节能产品。

开展重金属污染综合防治示范，启动新一轮农村环境集中连片整治。

同时也强调了加强国家“城市矿产”示范基地建设，促进餐厨废弃物无害化处理和资源化利用，扩大园区循环改造试点范围。

自2010年开始，国家审计署组织了相关节能改造项目、循环经济审计、污水垃圾处理厂建设审计，风沙源治理项目审计，高铁建设环保审计等审计工作，提出了建设性意见，对环境保护工作做出了巨大的贡献。

（一）跟踪政策落实情况，及时纠正存在的不足和缺陷
2011年审计署对天津、上海、浙江、湖北、广东、重庆、云南、深圳、成都9个省、市2010年度城镇污水垃圾处理专项资金（含污水垃圾处理项目建设资金、污水垃圾处理费，以下简称污水垃圾处理资金）的征收、管理和使用情况进行了审计。

审计发现，部分地区和单位在污水垃圾处理资金的征收、管理、使用及项目建设运营等方面存在一些问题。

审计指出问题后，至2011年4月底，已收回及重新申报资金1986.15万元，已拨付滞留闲置的资金1.9亿元，追缴污水垃圾处理费1093万元，上缴财政2.06亿元，有关地方积极督促上述单位归还原渠道资金8.97亿元，其余资金正在进一步清理归还，并积极督促建设单位加快建设进度，至2011年4月底，上述未按期完工项目中已有31个项目投入试运行或调整了建设规划，有关地方进一步完善工程管理制度，以杜绝类似问题再发生。

（二）审查各级财政资金使用的安全性与合规性
2012年11月至2013年3月，审计署对2011年、2012年中央财政本级和转移支付给天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、安徽、福建、山东、湖北、湖南、广东、重庆、四川、云南、陕西、甘肃18个省、直辖市（以下统称18个省）能源节约利用（21110款）、可再生能源（21112款）和资源综合利用（21113款）节能环保类三个款级科目资金（以下简称“三款科目”资金）进行了审计，延伸审计项目5044个，涉及资金621.09亿元，分别占项目总数和资金总额的60.57%、75.85%。

审计结果表明，共有348个项目单位挤占挪
用、虚报冒领“三款科目”资金16.17亿元，占延伸审计资金额的2.6%。

其中：102个项目单位编造虚假申报材料，套取、骗取“三款科目”资金5.56亿元；29个项目单位挤占、挪用“三款科目”资金2.26亿元用于生产经营、业务经费等支出；由于主管部门审核不严、第三方评审机构未尽责等，造成217个项目单位以“报大建小”、重复申报等方式违规获得“三款科目”资金8.35亿元。

此外，还发现有些项目没有达到预期的政策目标。

（三）地方政府审计在关注环境保护和资源节约过程中所作的主要工作
地方政府审计在生态文明建设中的作用同样至关重要。

审计署2013年10个省1139个节能减排项目审计结果显示地方各级政府认真履行节能减排责任，强化目标考核。

在完成“十一五”节能减排目标任务的基础上，10个省继续把节能减排作为加快转变经济发展方式的抓手，强化目标责任考核，注重法规制度建设，印发了“十二五”节能减排工作规划和综合性工作方案，将节能减排指标分解落实到各地市和区县政府；出台了40多项规章制度，有效地保障了节能减排工作规范有序开展。

三、国家审计在促进生态文明建设中作用的建议和考虑
（一）加大对中央相关环境保护和资源节约职能部门的权力监督力度
党的十八大把生态文明建设纳入了党和国家事业五位一体的总体布局，提出要努力建设美丽中国。

今后一个时期，我国在推进绿色发展、循环发展、低碳发展，以及产业结构调整、科技进步与创新等方面投入的财政资金会更越来越多，政策措施也会越来越多，需要审计及时跟进，加大监督和保障力度。

一方面加强对水、矿产、土地等资源以及重点流域、区域、行业环境保护情况的专项审计，严肃揭露和查处违反土地、环境保护政策的重大违法违规问题，揭示和反映涉及人民群众身体健康和环境安全的问题；另一方面，积极推动资源有偿使用和生态补偿制度的建立完善，促进生态文明制度建设。

审计工作要牢牢把守法守规守纪尽责放在更加突出的位置，加大对有法不依、执法不严问题的揭示和查处力度，促进政府部门和工作人员依法行使权力，推动有关部门完善制度、健全法制、落实问责和责任追究制度。

（二）加大对重点资金、重点领域、重点项目的审计监督力度
在关注资金使用和管理安全性、合规性的基础上，将重点放在关注资金使用效益性方面，提高专项资金使用的绩效。

主要审查项目包括使用过程中项目执行单位是否按规定的用途和范围对专项资金进行了使用，是否存在截留、克扣、挪用及虚报冒领等情况；检查资金使用过程是否存在随意扩大项目规模、随意提高建设标准、高估冒算、扩大项目建设成本等资金浪费的现象；更重要的是对项目的质量和效果进行最终审查。

在审计中，对项目从申报立项、资金拨付及使用到项目完成整个过程进行全程审计，对照项目审批文件中规定资金额度、用途、到位、管理、使用每个环节进行核对，调查下级财政是否将上级专项资金纳入预决算管理并如实反映，有无改变资金性质挪作他用，是否及时拨付是否按规定安排了配套资金等情况，从而摸清项目资金在整个经济活动过程中存在的问题。

（三）成立生态文明建设领域具有独立性的“生态环保专家库”
充分利用生态文明领域的专家、政策制定者、实施者，集中起来成立“专家库”，在审计中提供参谋助手的作用，提高审计指向的准确性。

各级审计机关要不断充实和培养资源环境审计专业人才。

一是要适当招收具有资源、环境专业（如环境科学、环境工程、环境经济学、土地资源管理和矿业工程等）的人员充实审计队伍；二是可以采取选送业务骨干到主管部门或基层单位挂职交流、从资源环保部门选调专门人才等方式加强人才培养；三是要积极组织开展资源环境审计业务培训，帮助审计人员不断更新知识、优化结构、提高素质，逐步建立起一支适应资源环境审计要求的专业队伍。

积极聘请外部专家。

审计机关应当积极开展与高等院校和科研机构的合作，建立专家档案或专家库，聘请在资源环保领域具有丰富理论功底和实践经验的外部专家，通过直接参加审计项目或召开专题研讨会等方式，指导、帮助资源环境审计工作，弥补审计人员专业技能上的不足，提高资源环境审计工作的质量和水平。

参考文献：
[1]姚燕，李东方.生态文明：从理论到行动[M].北京：中共党史出版社，2012.10.
[2]习谏.关于河南省生态文明建设功能区域的研究[J].河南教育学院学报，2006，25（5）：
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[3]环保部官网，http：///gkml/hbb/qt/201302/t20130204_245877.htm.
[4]郎少萍.审计“免疫系统”功能在国家治理中的作用[J].审计实务，2011（11）：24-25.
[5]中国环保设备展览网，http：///news/detail/76875.html.
[6]审计署官网，http：///n1992130/index.html.。