网络环境下政府信息资源的共享与保密

本文发表于《图书情报知识》2002年第4期网络环境下政府信息资源的共享与保密查先进（武汉大学信息管理学院，武汉，430072）[摘要] 本文分析了政府信息资源的类型，探讨了网络环境下政府信息资源的共享与保密问题，并进一步对其平台进行了设计。

[关键词] 政府信息资源共享保密平台[中图分类号] G 203 [文献标识码] A [文章编号][Abstract] The essay discusses the types, sharing and secrecy of government information resources in the network environment, and further designs the platform.[Key words] Government information resources Sharing Secrecy Platform.政府信息资源是相对于工商企业以及其他非政府组织的信息资源而言的。

相关研究表明，政府不仅有效地促进和保护了工商企业以及其他非政府组织的信息资源共享活动（例如在市场失灵时常常能相当有效地担当起重任[ 1 ]），而且其本身就是信息资源共享活动的亲身实践者和受益者。

进入20世纪90年代以后，随着以因特网为基础的全球信息高速公路建设的全面铺开，政府信息资源共享开始进入引人注目的发展阶段，政府上网工程不仅推进了信息资源的公开和共享，而且造就了新型的电子政府，从而使传统的政府工作面貌为之焕然一新。

电子政府建设的目的在于使每个组织和个人都能够在一定范围内最大限度地利用政府信息资源，保证各个政府机构都能有效地履行各自的职责。

作为知识经济时代的重要战略资源，要使政府信息资源能够真正发挥作用，成为体现政府效能和工作绩效的重要标志，必须大力提倡在网络环境下共享政府信息资源。

在强调政府信息资源共享的同时，另外一个不容忽视的方面就是政府信息资源的保密问题。

从表面上看，共享与保密是一对矛盾，但实质上是相辅相成、相互促进的。

共享是为了让公众享用政府信息资源和接受公众的舆论监督，保密则是在更高的层次上排除障碍，以确保特定对象对政府信息资源的有效共享和对政府行为的及时监督。

在网络环境下，一个完整的电子政府平台应当充分考虑共享与保密两个因素。

1政府信息资源政府信息资源是一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部但却对政府业务活动有影响的信息的统称。

由于这些资源常常直接关系到国民经济和社会发展的状况和水平，因此，加强管理、合理开发和有效共享这些资源一直是网络环境下电子政府工作的当务[基金项目] 国家自然科学基金资助项目（70173018）。

之急。

政府信息资源类型很多，例如按内容划分，包括政治信息（情报）、军事信息（情报）、科技信息、经济信息、文化信息；按信息运行状态划分，包括连续性信息、间隔性信息、常规性信息和突发性信息；按信息表现形式划分，包括语音信息、文字信息、数据信息、图形／图像信息；按信息传递方向和特点划分，包括上情下达类信息（如政府宣传性信息）、下情上传类信息（如公众反馈性信息）、横向沟通类信息（如政府部门之间的双向交流性信息）等。

从信息资源共享和保密的特点与要求来看，政府信息资源主要包括以下四种类型：（1）可以完全对社会公开的信息，如国家信息政策和法规信息等。

IT界曾经议论得相当红火的政府上网工程，主要是指将这类信息上传到面向公众的因特网上，使社会公众能够在网络环境下利用这些资源。

（2）只在指定的系统或部门之间（含内部）共享的信息，如在财政部门与银行之间的外联网上流通的信息。

（3）只在本系统或部门内部共享的信息，如内部会议纪要等。

这类信息一般可在某一系统或部门的内联网上流通。

（4）只对某一或某些特定的个体开放的信息，如有关国防部署、尖端科学技术发展计划、党和国家领导人的秘密谈话或行动计划等绝密信息在解密之前都属于此类信息。

这类信息一般有很高的密级规定、传播范围也极其有限，一般不将其投入各种类型的网络（包括局域网），以防被人截取或篡改。

在上述各种类型的信息资源中，各级政府机构是当之无愧的信息搜集者、生产者和发布者。

例如，在美国，绝大部分政府信息资源是由联邦政府搜集、生产和发布的，数百个联邦政府机构（如普查局、经济分析局、劳工统计中心、教育统计中心、医疗保健统计中心等）拥有信息资源搜集、统计和调查的职能。

[ 2 ]这些信息主要通过其Web站点在网络环境下发布（也包括一部分非网络环境下的印刷品形式）。

2网络环境下政府信息资源的共享与公开在排除技术和人为约束（如知识产权法律制度的约束）的条件下，信息资源是可以共享的。

各级政府机构及其内部相关人员和外部公众在合法的前提下享用同一信息时，他们之间并不存在明显的竞争关系，也就是说，某人对某信息资源内容的控制并不以他人减少或失去该资源内容的控制机会为前提。

例如，当政府机构将政策法规信息通过因特网布告天下时，某因特网用户从网上看到的政策法规条文的信息量不会因为其他用户的已经看到而受到影响，也不会对将要看这些条文的另外一些用户产生影响。

[ 3 ]各级政府机构大力推进内部信息基础设施建设的初衷，就是为了最大限度地共享政府信息资源，以便充分挖掘其潜力，发挥其在政务沟通和决策支持中的重要作用。

资源共享是人类追求已久的美好理想，它在充分重视个体潜力展现的同时，特别强调鼓励合作，减少资源的浪费和冲突。

例如我国各级政府机构掌握了3000多个政府信息数据库，但由于多种原因，这些库分别归属不同的政府机构所有，没有投入互联网络，而且有不少库因其拥有单位缺乏开发利用条件而成为死库。

通过推进政府信息资源共享，可以使这些库“活”起来，从而产生更加有效率的信息资源开发利用策略。

不过，需要指出的是，资源共享并不意味着大家都坐享其成，而只是提供了一种宽松的环境，使每个政府机构及其内部相关人员都能有机会在吸收其他政府机构及其内部相关人员成果的基础上通过发掘个体的潜力，进行新一轮的知识开拓和创新，同时也使公众和政府之间有一个相互了解与信息沟通的机会。

资源共享得以实现的最基本的前提条件是政府信息资源的客观、公正和尽可能充分的公开。

公开政府信息的做法由来已久，早在1776年，瑞典就颁布了《出版自由法》，此后许多国家和国际组织也相继出台了类似的法规、宣言或准则，如美国的《行政公开法案》、《在阳光下的政府法》、《美国的公共信息准则》、《信息自由法》和《文书工作缩减法》，加拿大的《国家图书馆法案》、《信息获取法》和《政府信息交流政策》，法国的《信息科学归档文件卡片与自由法》，OECD的《跨国数据流宣言》等，[ 4 ]以确保公众和政府双方的利益均不受到不应有的伤害。

例如，由美国图书馆和信息科学全国委员会提供并得到通过的《美国的公共信息准则》提出了以下8条公共信息准则[ 5 ]：（1）公众有权获取公共信息。

（2）联邦政府应确保公共信息在任何形式下的完整性和良好的保存环境。

（3）联邦政府应确保公共信息的传播、再生产和再分配。

（4）联邦政府应保护使用或要求提供信息的人员的隐私权，也应保护那些在政府记录中有个人信息的人的隐私权。

（5）联邦政府应确保获取公共信息来源的多样性，无论民间部门还是政府机构都应如此。

（6）联邦政府不应该允许随意乱收费，以妨碍公众获取公共信息。

（7）联邦政府应保证提供有关政府信息容易使用的信息，对于各种形式的信息，都能以单一的索引查询。

（8）无论信息利用者居住在何地及在何地工作，联邦政府都应保证他们通过全国信息网络和像出借政府出版物的图书馆那样的程序获取公共信息。

按照美国图书馆和信息科学全国委员会的声明，该准则所适用的公共信息就是为美国联邦政府生产、编辑或维护的信息。

这些信息为公众所信赖的政府所拥有，但同时也是属于公众的，因此政府有义务在法律允许的范围内公开这些信息，以让公众共享。

美国《信息自由法》和《文书工作缩减法》也做出了类似相应的规定，指出：凡是赋予信息收集代码的信息，除法律规定不能公开的以外，一律向社会发布。

据了解，目前美国许多政府机构都建立了“政府信息分布索引系统”，负责政府信息的导航工作。

实行政府信息资源公开，对促进资源共享、履行政府义务、增加公众对政府的信任程度等是有积极意义的。

3网络环境下政府信息资源的保密对政府信息资源采取保密措施的必要性在于政府机构通常珍藏了大量的具有一定密级要求的信息，这些信息的不适当公开常常会带来严重的恶果，如危及国家安全或政党利益、给犯罪分子以可乘之机、引起社会恐慌等。

正因如此，即使是在一个强调政务公开的民主和法制国家里，政府也从来没有放松过信息的保密问题。

几乎所有的国家都设立了行使保密职责和对泄密、窃密等犯罪行为进行打击的国家保密局、安全部、公安部等类似机构。

例如建于1952年的美国国家安全局（National security agency，简称NSA）就是美国政府的官方安全机构，其主要任务是监听和破译所有对本国信息安全有价值的外国通信，以及加强本国政府信息资源的保密。

政府信息资源的保密级别一般分为绝密、机密和秘密三个等级。

不论何种级别，其实质都是国家法律保护下的一种信息资源垄断措施。

按照各国法律的规定，信息资源的保密是有时间、范围限制的。

在保密期限内，如同专利权一样，任何人越权占有、使用和处分政府信息，都会依法受到相应的制裁。

在超过保密期限后，政府机构有责任将其解密，并向社会公开。

如美国许多政府机构都依照法律规定设置了政府信息解密办公室，负责将超过保密期限的机密信息解密和对外界公布。

我国相关法律也有类似的规定，如1996年发布的《中华人民共和国档案法》第19条明文规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。

经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。

”[ 6 ]当然，不是所有的信息都需要保密。

关于这一点，美国在1974年修订的《信息自由法》曾列出了9类不适合向公众公开或者说应进行适度保密的信息，即：（1）国防或外交政策；（2）行政机关内部的人事规定或惯例；（3）其他法律规定适用例外的信息；（4）商业及金融信息；（5）政府机关内部的备忘录或信函；（6）个人隐私；（7）执行部门的调查文件记录；（8）关于金融机构的报告书；（9）包括与油井有关的地图等地质学或地球物理学信息和数据。

在网络环境下，中国国家保密局在1998年2月发布的《计算机信息系统保密管理暂行规定》中还规定不得在与国际网络联网的计算机信息系统中存储、处理和传递的信息。

这里的信息，主要是指关系国家的安全和利益的国家秘密，是依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项，如国民经济和社会发展中的秘密事项、科学技术中的秘密事项、外交和外事活动中的秘密事项等。