“行政区经济”和“行政区边缘经济”

经济理论问题

《生产力研究》No.7.2004

“行政区经济”和“行政区边缘经济”

安树伟1,张素娥2

(1.山西师范大学经济管理学院;2.山西师范大学城市环境学院,山西临汾041004)

【摘 要】　在中国特定的政治、经济背景下,行政区划、政府职能、地方政府行为对区域发展和基础设施、环境建设产生明显的刚性约束。因此中国不仅存在“行政区经济”现象,而且存在“行政区边缘经济”现象。“行政区经济”和“行政区边缘经济”既是两种不同的空间经济现象,也是两种不同的经济运行方式。

【关键词】　行政区;行政区经济;行政区边缘经济

【中图分类号】F127 【文献标识码】A 【文章编号】1004—2768(2004)07—0024—03

在中国特定的政治、经济背景下,行政区划、政府职能、地方政府行为对区域发展和基础设施、环境建设产生明显的刚性约束,致使我国行政区交界地带存在着明显的“行政区边缘经济”现象。

一、

“行政区边缘经济”:一种空间经济现象区域经济是以地理共同性、资源或经济结构的相似性组成的经济关系,是在市场的作用下,依据经济的自然联系而构成的经济层次,以分工、交换、协作方式形成的联系相对紧密的生产要素与企业群体(张耀辉,1999)。区域结构是区域经济学区别于其它经济学分支学科的重要标志。任何区域空间都有一定的结构,关于区域空间结构主要有两种划分方法:一种是将区域划分为核心与外围的“二元结构”理论;另一种是“三元结构”理论,即城市经济、城乡边缘区经济和乡村经济(郝寿义,安虎森, 1999)。从空间角度看,“行政区经济”与“行政区边缘经济”均是一种空间经济现象。

(一)“行政区经济”

“行政区经济”是刘君德教授1992年提出的,1993年刘君德教授与舒庆对行政区经济的结构、淡化行政区经济的功能进行了论述(刘君德,舒庆,1993)。舒庆的博士学位论文《中国行政区经济与行政区划研究》完成了中国行政区经济的理论构架。“行政区经济”是指在由计划经济向市场经济转轨的过程中出现的,与区域经济一体化相悖的一种特殊的、过渡性质的区域经济,它表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束(刘君德, 2000)。“行政区经济”的实质是:地方政府为追求地方经济利益强烈干预区域经济运行,地方行政壁垒高筑,企业跨区域扩展受到严重限制,全国经济被分割成许许多多以行政区划为界限的少有关联的经济单位。省区经济、市域经济、县域经济等地方经济均属于“行政区经济”范畴。“行政区经济”最显著的特征是(刘君德,2000):(1)企业在竞争中渗透着强烈的地方政府行为;

(2)生产要素跨行政区难以自由流动;(3)“行政区经济”呈稳定结构态势;4.行政中心与经济中心的高度重合。

我国“行政区经济”的形成和发展有其深刻的政治、经济、文化和历史原因。在长期的封闭的社会里,形成了独立的自给自足的自然经济系统,近代中国的闭关锁国,使区域经济囿于行政区范围之内,形成相对稳定的省区经济,即“行政区经济”。在计划-产品经济时期,在中央集权的行政制度下,“行政区经济”多以潜形式存在;改革开放以来,原有的中央惟一的经济利益主体转变为国家、地方、企业和个人等多元经济利益主体,其结果是一方面中国经济的蓬勃发展,与此同时,中央与地方、地方行政区之间的经济利益矛盾也更加显性化、复杂化、多样化。一段时期地方政府采用经济、行政甚至“法律”手段保护本地市场,封锁区际市场,隔断经济联系,从而使区域经济的行政区分割现象表现得十分严重。中国的行政区经济进一步强化。

从根本上说,“行政区经济”由于受到整个体制框架的刚性约束,其所造成的问题就不仅仅是停留在对行政区之间的一种简单的经济分割行为,而是由此引发一些更深层次的发展问题,并造成了十分突出的负面效应(周克瑜,1999)。由于“行政区经济”运行严格遵循着行政组织的纵向分工原则,行政区之间的交易或联系主要发生在具有行政隶属关系的上下级政府之间。而没有行政隶属关系的政府之间自发的横向交易往往被认为是不合法的,因而较少发生。尤其对行政区等级较低的基层行政区来说,即使它们同属一个更高层次的行政区,但相互之间的横向交易或联系也必须通过高层次的行政组织及其计划才能实现。企业同样如此,垂直依附甚于水平联系,一墙之隔的两个企业,其生产协作和要素交换不能直接解决,一定要由上级主管政府点头。这种商流的迂回曲折必然导致物流的往返运输,不仅费

【收稿日期】2003-10-29

【作者简介】安树伟(1969-),男,山西省沁县人,经济学博士,山西师范大学经济管理学院副教授,硕士生导师,研究方向:区域管理与发展;张素娥(1971-),女,山西省沁县人,山西师范大学城市与环境科学学院助理实验师,研究方向:区域发展。

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时费力,而且交易成本巨大。在这种情况下,每个基层行政区的主管政府都客观地选择了加强区域内部生产一体化和综合化的发展策略,致使我国的区域经济发展普遍存在低水平重复建设、“小而全”、

“大而全”以及地区产业结构趋同化等不良现象,严重阻碍了区域经济的分工发展,成为我国传统体制下国民经济运行中的一个突出问题。

(二)“行政区边缘经济”

“行政区边缘经济”,是指国家经济内由于行政区划、政府职能和地方政府行为对区域经济的刚性约束和“边缘效应”的影响,而在行政区交界地带产生的一种特殊的、具有分割性和边缘性的区域经济。由于受计划经济体制、政府职能和地方政府行为的影响,地方政府对其辖区的经济起很强的干预作用,在行政区交界地带,生产要素流动受阻,因而是一种具有明显分割性和边缘性特征的区域经济(安树伟,2004)。

“行政区边缘经济”最显著的特征是:(1)区位的边缘性所导致的经济的欠发达性。以省区交界地带为例说明。省区交界地带位于省区交界区位,在空间上远离本省(市、区)的发达地区,表现出区位的边缘性。如湘鄂渝黔桂交界地带,除黔东南自治州的州府凯里距贵阳稍近一些之外,其它地区与本省(市、区)距离最近的大中城市都在300公里以上。如怀化距最近的大城市长沙及株洲在450公里左右;恩施距最近的宜昌和武汉分别为400公里和650公里;黔江距重庆市区320公里等。由于远离本省(市、区)经济核心地区,“每个行政区的主管政府都客观地选择了加强区域内部生产一体化和综合化的发展策略”,那么在各省的发展规划和生产力布局中,往往以中心城市及邻近周围地区为主体,交界地带很难得到应有的重视。使省区交界地带接受相对发达的大中城市的辐射和带动作用较小,从而表现为经济的欠发达性;(2)区域经济行政分割现象明显。在行政区交界地带,由于不同的开发主体利益不同,或者项目雷同,或者过度开发;更重要的是各自为政,甚至“以邻为壑”,从而严重影响了资源的优化组合和区域整体效益的发挥。有些省区之间资源互补性很好,但是由于行政界线的分割,使产业聚集与扩散受阻。如长江三角洲地区虽然同属于我国经济较发达地区,但其内部的差异仍较大。上海市和苏(州)(无)锡常(州)地区经济实力较强,杭(州)嘉(兴)湖(州)、宁(南京)镇(江)扬(州)、宁(波)绍(兴)地区次之,(南)通泰(州)和舟山地区较差,三类地区形成明显的经济梯度。这种经济梯度在一定程度上为中心城市的产业集聚和扩散提供了动力条件,有利于区域内资源的合理配置。然而受行政区划体制的约束,苏沪浙三省市之间以及各省市内部之间的产业传递十分困难。尽管口头上都认识到要拆围墙、求联合,但实际上并没有实质性进展(刘君德,2000)。可以这样说,在经济发展战略上,上海从城市本身功能转换的角度来设定其发展战略,而江浙两省也是从自身的利益来考虑其发展战略;

(3)经济活动表现为一定的冲突性。由于特殊的区位条件以及历史上形成密切的地域关系,省区交界地带具有开展区域经济合作的优越条件,是我国区域经济合作的重点区域之一,区域经济合作也取得了相当成效。但是合作中的冲突比比皆是。其中最典型的例子就是黄河壶口瀑布旅游资源的开发。可以说,黄河壶口瀑布之所以走向世界,是与晋陕两省从县(山西吉县和陕西宜川县)到市(山西临汾市和陕西延安市)到省的全方位合作所分不开的,即使是在双方成功合作开发过程中,也有许多不和谐音符:一是对外宣传口径上的差异。吉县与宜川分居壶口两岸,壶口瀑布是共有资源,双方享有平等的开发权力。吉县一方的宣传是“中国・吉县・壶口”;而宜川一方的宣传则是“千里黄河一壶收,黄河壶口在延安”。二是双方竞相降低票价,争夺客源。为此双方各派了两名工作人员在对方的售票处进行监督,甚至规定了导游如果带团到对岸观瀑,则不得报销门票等规定。双方之间诸如此类的内耗性竞争,人为地割裂了壶口作为一个风景名胜区的完整性。三是双方旅游规划的各自为政。为了开发壶口旅游资源,宜川县在1989年由西安冶金学院编制了《壶口瀑布风景名胜区总体规划》;同年吉县由山西省城乡规划设计研究院编制完成了《黄河壶口瀑布风景名胜区总体规划》。同一风景名胜区由两个不同的规划方案指导开发,不难想象是一种什么结果。

“行政区边缘经济”的形成主要有两方面的因素:(1)空间距离因素。一般而言,行政区交界地带大都远离各自的经济、政治中心,受益于这些经济发达地区的机会相对较少。在各行政区进行社会经济布局时也大都因交界地带位置偏僻而常常很少顾及,甚至某些交界地带处于各自行政区经济发展圈以外的“真空地带”;(2)边界因素。与距离一样,行政区之间的边界也是重要的空间影响要素,影响着不同地域的空间联系和地域空间的人文差异性,由此产生了边界效应。省区交界地带(其它行政区交界地带也是如此)的边界效应主要有两种:屏障效应与中介效应

。屏障效应是指成为阻碍空间相互作用的边界效应,由于省区交界地带的自然地理人文要素(比如行政阻隔等)障碍,使省区交界地带成为经济发展与交流的低谷地带;中介效应是指具有彼此接触和交流的空间效应,就是由于省区之间的界限是一条人为的界限,界限两侧往往具有山同脉、水同源、人同种、话同语等有利条件,可以促进边界两侧的空间互动作用。因此,在常态下,交界地带应该是两个行政区之间接触和交往最频繁的地带。中介效应与屏障效应是可以转化的。

图1　省区交界地带边界效应的转化

二、

“行政区边缘经济”:一种区域经济运行方式由于区域经济系统运动的根源是系统要素的运动,因此区域经济运行方式首先表现为生产要素的流动方式。区域经济系统要素一般分为经济发展要素和空间构成要素,发展要素的空间配置是解决区域经济发展的各种要素在区域之间如何配置的问题。资源的空间配置之所以成为问题,是由于资源的相对稀缺性和资源禀赋的空间分布存在差异。因此,为了解决资源稀缺性矛盾,人们在配置资源时,不仅要回答“生产什么”的问题,而且还必须回答“在哪生产”的问题,因此,区域经济运行方式还表现为生产要素的空间配置。

在我国区域经济运行中,政府职能和地方政府行为发挥着重要的作用(周克瑜,2000)。在通常情况下,由于政府介入经济

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