土地出让制度

让土地出让政策更具操作性---解读《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》
时间：2009-12-05
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2009年8月10日，国土资源部和监察部联合发布《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发【2009】101号，以下简称101号文），这是两部于2007年联合发布《国土资源部监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发【2007】78号，以下简称78号文）之后，共同完善工业用地出让制度的又一重大举措。而对一些政策要点做一延展探讨，或许利于准确理解和掌握政策以及在操作层面有效落实政策，进一步规范工业用地出让行为。
出台背景：宏观形势下进一步完善制度的需要
工业用地招标拍卖挂牌出让制度从提出到确立仅仅经过了三年时间。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发28号文）提出：工业用地逐步实行招标拍卖挂牌出让制度。针对2005、2006年存在的工业用地低价协议出让及由此带来的非理性竞争、零地价、粗放低效利用等问题，国发31号文明确提出：工业用地必须采取招标拍卖挂牌方式出让。自此，招标拍卖挂牌出让制度从商业、旅游、娱乐和商品住宅用地扩展到工业用地，工业用地招标拍卖挂牌出让作为强制性的政策规范，在全国范围迅速确立。
为解决政策的操作性和可执行性，2007年国土资源部和监察部联合下发78号文，对工业用地招标拍卖挂牌出让的实施范围、操作程序、历史遗留问题的处理做了详细规定。可以说，工业用地实行招标拍卖挂牌出让，对于从制度上更大程度地发挥市场配置土地资源的基础性作用，从源头上防治土地出让领域的腐败行为，推进我国土地资源市场化配置进程，具有极其重要的现实意义。据统计，2008年全国工业用地出让面积和价款分别为79343公顷、1595亿元，其中工业用地招拍挂出让面积64694公顷，占工业用地出让面积的81.5%；工业用地招拍挂出让价款1366亿元，占工业用地出让价款的85.6%。
但也应当看到，在工业用地招标拍卖挂牌出让制度取得明显成效的同时，也逐步暴露出诸多问题而需要进一步完善。特别是，为应对2008年以来的国际金融危机所带来的世界性经济衰退，国家提出了十大产业振兴规划，在“保增长、扩内需、调结构”的总体方针指导下出台了一系列推动经济增长的重大举措，也对进一步完善工业用地出让制度，更好地发挥土地政策参与调控，促进经济平稳较快发展提出了迫切要求。笔者认为，一项制度的生命力很大程度上取决于其对经济社会发展的适应力和自我完善能

力。工业用地招标拍卖挂牌出让制度也是如此。正是基于这一宏观经济背景，国土资源部和监察部审时度势发布101号文。
三大特点
总体上讲，101号文体现了土地资源市场化配置的基本方向，体现了工业用地招标拍卖挂牌出让制度的基本原则，体现了工业用地出让价格的市场形成机制，与之前发布实施的国有土地出让政策性文件相比，主要体现三个特点：
招标拍卖挂牌和协议出让的边界进一步明确，增强了指导性。结合国家宏观政策调整和各地工业用地实践，在78号文件的基础上，101号文件进一步明确了招标拍卖挂牌和协议出让各自的适用范围，明确了招标拍卖挂牌出让的两种主要情形和协议出让的三种主要情形。不同出让方式边界的划定，使市、县国土资源行政主管部门依法规范出让工业用地出让有了更加明确的政策依据。
统筹考虑工业项目特点和城市发展要求，增强了可操作性。对于中小企业发展、工业项目分期建设等，在出让政策的设计上实现区别对待；对于城市更新涉及的产业发展用地，在出让方式上也有重大突破。
工业用地出让的权利和责任、服务和监管的主体进一步明晰，增加了政策的可执行力。文件在出让方式的选择、出让程序的设计、重要工业项目用地的特殊安排、以及出让合同的签订和履行等方面，进一步明确了市、县国土地资源行政主管部门的权力和责任，而在严格执法、加强监管、督促制度落实等方面则进一步明确省级以上国土资源管理部门、监察机关的主体责任。这一政策规定，有利于真正将权利和责任放下去，把监管和服务抓上来，进而保障工业用地出让制度的有效落实。
需把握的政策要点
一、政府供应工业用地必须采取招标拍卖挂牌方式。国有土地出让包括招标、拍卖、挂牌、协议四种具体方式，招标、拍卖、挂牌出让的政策和协议出让的政策分别适用于不同的政策规定。工业用地出让也是如此。78号文规定：政府供应工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式。但一些地方认为，什么情形属于“政府供应”工业用地政策上不够明确，依据不够直接。为加强对各地的政策指导，101号文将“政府供应工业用地”规定为两种情形：一是凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，二是由政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，均属于政府供应的情形，各地必须采取招标拍卖挂牌方式，确定土地价格和土地使用权人。
二、工业用地出让预申请制度。国有土地出让中的用地预申请制度，类似于香港的“勾地”制度。其主要作用在于

，地方政府可以充分了解土地市场需求情况，合理安排供地规模和进度，保证推出的土地及时得到开发利用。2006年的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（国土资发[2006]114号）要求，有条件的地方，可以实行用地预申请制度，2007年的78号文也对建立该制度提出进一步要求。也就是说，凡实行招标拍卖挂牌方式出让的各类经营性用地，均可以引入用地预申请。特别是与商业性房地产开发用地相比，工业用地竞争性较弱，实行工业用地出让预申请制度，对于市、县及时了解工业用地市场需要，有效供应土地支持产业发展更为重要。
为此，101号文件再次强调：大力推进工业用地预申请制度，各地要加快制定工业用地预申请政策措施和操作程序。笔者认为，对这一制度的理解应把握两点：一是用地预申请制度不限于工业用地，也包括商业、旅游、娱乐和商品住宅用地；二是对拟出让的宗地来说，如果在预申请阶段，意向用地者提交的申请中所承诺的土地价格和相关条件符合相关要求，市县国土资源部门要尽快组织实施招标拍卖挂牌活动，该意向用地者应当作为招标拍卖挂牌的竞买人。实行拍卖或挂牌出让的，其承诺的土地价格可作为拍卖起拍价或挂牌起始价。这样，如果没有其他竞买人参加拍卖挂牌活动，只是预申请承诺的价格高于底价，就可以成交。
三、工业用地设定条件。工业用地不同于房地产开发用地，其政策性很强，要根据是否符合闲置用地目录和禁止用地目录，是否符合不同行业的土地使用标准和环保要求，是否符合一个城市的经济结构和产业结构、是否符合规划功能分区等因素，来统筹综合考虑和制订工业用地出让方案。就一个具体的工业项目来说，也存在限制条件的多寡问题，各市、县可根据各地实际，在招标、拍卖、挂牌三种方式中，选择具体的出让方式。因此，101号文规定：对具有综合目标或特定社会、公益建设条件，土地用途受严格限制、仅有少数单位或个人可能有受让意向的工业用地，可以采取招标方式，按照综合条件最佳者得的原则确定受让人。也可以设定专项条件，采取挂牌、拍卖方式，按照价高者得的原则确定受让人。
四、划拨、承租工业用地补办出让手续。2006年的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发[2006]114号）明确规定：划拨（承租）补办出让手续的，划拨决定书（或租赁合同）、法律、法规、行政规定没有规定必须实行招标拍卖挂牌出让的，经批准，可以采取协议方式办理出让手续。2007年的78号文规定：原划拨土地使用

权人申请办理土地出让或改变土地用途的，按照法律法规规定办理。也就是说，土地使用权人以划拨或租赁方式取得的工业用地申请出让的，按两种方式办理：划拨决定书（或租赁合同）、法律、法规、行政规定招标拍卖挂牌的，必须实行招标拍卖挂牌；没有规定的，实行协议出让。
101号文对此作了进一步细化：由于城市规划调整、经济形势发生变化、企业转型等原因，土地使用权已依法取得的国有划拨工业用地补办出让、国有承租工业用地补办出让，符合规划并经依法批准，可以采取协议方式。
五、旧城改造中工业用地的处理。旧城区改造是当前各地城市建设中面临的重要问题。旧城改造中原有工厂的搬迁，直接关系到工业用地的处理。而工业用地的处理，则又涉及政府、土地使用权人和房屋所有权人的经济及法律关系。土地由原土地使用权人继续开发还是由政府收回后重新供应，直接涉及企业的生存和发展等。笔者认为，旧城改造涉及的搬迁企业可分两大类，一类是符合国家供地政策、可以继续供地的企业；另一类是不符合国家供地政策、禁止代地的企业。对于后者，在旧城改造中，应收回土地使用权并给予土地使用权人合理补偿，收回的土地由政策依法重新安排土地，以保证其正常生产经营。
为此，101号文明确规定对旧城改造涉及的工业用地应分类处理，政府实施城市规划进行旧城区改建，需要搬迁的工业项目符合国家产业政策的，经市、县国土资源行政主管部门审核并报市、县人民政府批准，收回原国有土地使用权，以协议出让或租赁方式为原土地使用权人重新安排工业用地。拟安置的工业项目用地应符合土地利用总体规划布局和城市规划功能分区要求，尽可能在确定的工业集中区安排工业用地。
六、加强工业用地出让合同履约及监管。《城市房地产管理法》第18条规定：土地使用者需要改变出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订出让合同，相应调整土地使用权出让金。《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号文）明确规定：土地出让合同要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。
但从对工业用地出让合同签订和履行情况的调研来看，一些地方存在工业项目不能按时缴付土地出让价款、不能按时开竣工等问题。为严格执行法律法规，加强合同

履约管理，督促工业项目按期开工、如期竣工、按约定及时缴纳出让价款，101号文进一步明确：工业用地出让合同中要明确约定土地的交付时间、建设项目的开竣工时间。出让方应按照合同约定及时提供土地，督促用地者按期开工建设。受让人因非主观原因未按期开工、竣工的，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意，项目开竣工延期不得超过一年。在出让期内，需要改变土地用途的，必须取得出让人和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，与出让人签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，由受让人按照批准改变时新土地使用条件下土地使用权市场价格与批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额补缴出让金。
七、对五类工业用地违规违法行为的执法监察。在进一步完善工业用地制度的同时，为落实工业用地出让制度，规范工业用地出让行为，101号文明确，对于（1）应当采取出让而采用划拨方式或者应当招标拍卖挂牌出让而协议出让工业用地的；（2）低于国家规定的工业用地出让最低价标准出让工业用地的；（3）工业用地出让合同签订后擅自批准调整土地用途的；（4）不符合转让条件违规转让工业用地的；（5）不按规定及时准确地在中国土地市场网和指定的场所、媒介发布工业用地出让公告和出让结果等信息等五种违法违规行为，要严格执法监察，认真纠正和查处。特别是对领导干部以任何形式违反规定干预和插手工业用地招标拍卖挂牌出让的，要坚决予以查处。对领导干部在工业用地出让中违规违法造成重大损失或恶劣影响的，要实行问责。对于一些地方以扩大内需、促进经济增长为名在工业用地出让中违反供地政策、用地标准和国家产业政策，搭车用地、借机圈地的，要严肃处理。（