我国金融制度创新的路径选择

作者简介:苑书义(1966-),男,河北保定人,中国工商银行云南省分行副行长,西安交通大学经济与金融学院博士研究生,高级经济师。主要研究领域:金融产权改革及商业银行管理。

《经济问题探索》2009年第8期

我国金融制度创新的路径选择

苑书义

(西安交通大学经济与金融学院,西安710061)

摘　要:当前我国的金融制度在金融组织、宏观调控、金融市场和金融监管等方面还存在制度缺陷,因此需要有创新的金融制度安排来推动我国金融制度的进一步变迁。在当前经济发展阶段,自下而上的需求诱致型金融制度变迁方式在我国不大可能实现,而地方政府最有可能成为制度创新的主体,成为连接中央政府制度供给和微观主体制度需求的重要中介。因此,我国金融制度创新与变迁可行的路径是:由改革之初的供给主导型制度变迁方式逐步向中间扩散型制度变迁方式转变,最终过渡到与市场经济内在要求相一致的需求诱致型制度变迁方式。

关键词:制度创新;金融改革 在我国金融业改革与发展过程中,滞后的、无效率的制度安排必然因交易费用的增加而引致金融制度的变革和创新。本文将运用新制度经济学的方法,分析我国金融制度创新过程中各相关利益主体的行为特征及其作用,探讨地方政府在深化金融体制改革中的主体作用及其推动金融制度创新的模式。

一、制度创新与变迁的一般理论框架

制度创新是同制度变迁紧密联系在一起的概念。从一定意义上说,一个社会的制度变迁过程就是制度不断创新的过程。制度创新与变迁是制度的替代、转换与交易过程。它可以被理解为一种效益更高的制度(即“目标模式”)对另一种制度(即“起点模式”)的替代过程,或者是一种更有效率的制度的产生过程(张炜,2004)。诺斯认为制度变迁可归纳为两种变迁方式:诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的创立、变更、替代或者创新,是由个人或组织在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的。其基本特征可概括为利益驱动、自发性和渐进性。强制性制度变迁是指由国家政府命令和法律形式而引入实行的变迁,强制性制度变迁的主体是国家。

任何一种制度创新与变迁的背后都必然有相应的制度需求和制度供给,因此,决定制度创新的关键在于制度的供需是否均衡,主要相关利益主体能否从制度创新中获得利益。因为制度的不均衡将产生潜在的利润,为获得由制度不均衡所引致的利润,新的制度

安排将被创造出来,从而实现了制度变迁。

讨论制度的需求和供给实际是把制度置于经济学的意义来考虑。那么制度生存的有效空间被限制在制度的供给与需求所处的均衡点上,只有在这一均衡点上,制度所提供的效率才可能是有效的和最佳的(张炜,2004)。一般来讲,追求利益最大化的行为主体,总力图在给定的制度约束条件下,谋求今后对自己最为有利的制度安排。一旦行为主体发现由于制度不均衡而存在潜在利润,就会萌生制度需求。对制度供给而言,国家是制度的最大供给者,人和组织则是制度的天然供给者,因此,制度的供给最终是由国家、组织和个人决定的。制度的供给主要决定于一个社会既得利益集团的权力结构的力量对比,以及制度供给的成本收益比较。所谓制度均衡,就是人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态,因而无意也无力改变现行制度。从供求关系看,制度均衡是指在影响人们的制度需求和制度供给的因素一定时制度的供给适应制度需求。制度的变迁实际上就是一个从制度均衡到非均衡再到制度均衡的循环往复的发展过程。

改革开放以来,伴随着我国经济体制改革的发展,我国金融体制改革已取得重大进展,整个金融领域无论是体制、结构、金融发展规模的质和量、制度演进等各个方面都已发生了巨大的变化。在这整个变化过程中,金融制度创新对金融发展的作用得到了充分的体现,制度以其特有的不可替代性特点,证明了

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它在金融体制改革中的特殊地位和作用。但我国现行金融制度仍有许多不足之处,用制度经济学的观点来看,我国当前的金融制度仍处于非均衡状态。因此,探索我国金融制度如何从非均衡状态向均衡状态演变就显得更具现实意义。

二、当前我国金融改革存在的主要问题

当前我国金融改革存在的主要问题突出表现在金融组织制度的缺陷、金融宏观调控制度的缺陷、金融市场制度的缺陷和金融监管制度的缺陷这四个方面。

(一)金融组织制度的缺陷

改革开放以来,传统体制下的“大一统”的金融组织体系被打破,逐步形成了以中央银行为领导,以商业银行为主体,包括政策性银行、城乡合作金融机构和非银行机构在内的功能互补的金融组织体系。这不仅符合市场规则,而且强化了金融竞争机制,增进了金融效率。然而,这种组织体系构架依然存在许多不合理之处。在金融行业结构方面,银行业特别是国有商业银行比重过高,而证券业、保险业、信托业、租赁业比重则偏低。整个金融机构的绝大部分资产为银行所拥有,使金融组织体系呈现出“间接金融过强,直接金融过弱”的寡头垄断格局(张炜, 2004)。从金融组织体系的所有权结构方面看,大多数金融机构的产权属于公有金融产权,金融资产主要为国有独资商业银行所拥有,民有金融产权在金融组织体系中的比例非常微弱。在金融组织成长方面,行政干预特别明显,导致金融资源在全国各东、中、西部之间分配不合理、城乡间配置不均衡。我国对金融业一直实施严格的政府管制政策,对现有金融组织以及新进入金融组织在市场参与、参与地域范围、参与程度等方面都实行严格的审批制度,包括禁止进入异地任意开设分支行,禁止任意扩大营业范围,禁止将分支机构任意升级等,这些措施使得中小金融组织发展严重滞后。这种金融组织发展格局使得很多小规模资金需求者(包括中小企业和城乡小规模资金需求者)在发展过程中很难通过正规渠道获取资金,其有效金融需求不能满足,从而导致金融市场上出现了一些向这种小规模资金需求者提供资金的非法金融组织。

(二)金融宏观调控制度的缺陷

宏观经济体制的转轨和金融市场的发展对我国金融宏观调控制度提出了新的要求,但我国现行的金融体制没有提供完善的金融宏观调控制度,其缺陷主要表现在:

第一,中央银行货币政策面临多目标约束。目前,我国货币政策目标至少包括:物价稳定、促进就业、确保经济增长、支持国有企业改革、配合积极的财政政策扩大内需、确保外汇储备不减少、保持人民币汇率稳定等等。货币政策的多目标约束意味着货币政策“身兼数职”。这样就迫使中央银行在多目标之间寻找平衡,最终可能导致调控政策注重短期效果和表面效果。

第二,由于基础货币投放渠道狭窄、国有商业银行对银行业的垄断以及货币市场不发达和利率体系缺乏灵活性等因素的影响,我国货币政策传导机制受阻。从我国货币政策实施的实际效果来说,货币政策产生的政策效应的力度和效果均与预期有一定的差距(夏斌、廖强,2001)。

第三,在分业监管原则下,央行对证券业、保险业的调控力度受到限制,使央行货币政策作用范围缩小,货币政策效能下降,货币政策与财政政策不够协调。

(三)金融市场制度的缺陷

这主要表现为:一是市场结构失衡。尽管我国目前已初步建立起金融市场体系,但金融衍生工具交易市场还没有建立,外汇市场现行构架和运行规则也远远不能适应加入世界贸易组织的需要,投资基金市场过于单一和狭窄,且几乎不存在企业债券市场。从货币市场的发展现状看,市场容量小、结构不完善、运作不规范,发展严重滞后,同时,缺乏与资本市场的衔接和沟通机制。这不仅制约了资本市场的进一步发展,而且加剧了股票市场的投机性和波动性。二是资本市场功能还不能完全适应企业直接融资需要,现行的发行体制仍然存在行政控制环节过多、审批程序复杂等问题;市场交易机制不完善,交易成本较高;信息披露制度的不规范和监管制度不完善导致市场过度投机行为比较普遍,这不仅增加了资本市场风险,而且加剧了社会分配不公问题。三是金融市场主体尚不完善,居民金融风险意识不强。政府筹资仍具有超经济强制性质;央行货币政策独立性及金融调控效果需进一步加强与改善;国有商业银行公司治理结构应继续优化,上市公司整体实力有待提高。

(四)金融监管制度的缺陷

当前我国金融监管体制主要特征是分业监管,但是,近年来,银行的保险代理、银证战略同盟以及投资型保险逐步推广,银行、证券和保险之间逐步形成了相互渗透、优势互补、联合发展的新型利益关系,金融业综合化经营趋势不断加快(钱小安,2006)。同时,我国金融控股集团、银行控股集团以及企业集团公司控股下的银行、信托、证券、保险机构之间的业务往来日益密切,形成了事实上的混业经营。这使得现行的以机构性监管为特征的分业监管体制面临困难。同时,现行金融发展条件下,监管机构之间的统一和协调变得日益重要,有的“表外业务”需要多家金融监管部门协调监管,如股票质押贷款的推出便要通过证券监管部门和银行监管部门等进行协调。保险资金运用监管也至少需要保监会与中国人民银行、

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