行政执法与刑事司法的衔接现状探析

行政执法与刑事司法的衔接现状探析----------以食品安全为视角淅川县检察院全自先近年来，随着社会经济的发展，破坏市场经济秩序的违法犯罪案件不断增多。

但是，在经济违法犯罪案件发案数逐年增长，行政执法机关查办案件大量增长的情况下，由于在产品质量与食品安全监管方面职责弱化，行政执法与刑事司法的衔接出现脱节，食品安全犯罪移送司法机关追究刑事责任的案件少之甚少，大量的案件未能进入司法程序，对违法犯罪行为的打击处罚力度不够，无形中助长了不法分子的违法行为。

食品安全关乎民生民利，越来越成为社会各界持续关注的重点，笔者通过对食品安全行政执法与刑事司法的衔接现状调查，认为为了确保产品质量和食品安全，当前应务必抓紧建立健全行政执法机关与公安机关、人民检察院相互配合的长效工作机制。

一、行政执法与刑事司法的衔接现状1.行政执法中“有案不送”、“以罚代刑”问题仍然比较突出。

通过调研发现，法规建立起来的行政执法与刑事司法衔接机制在实践中并未能完全发挥其作用，行政执法部门移送案件逐年下降，行政执法不同部门以及相同部门在不同地区移送案件不平衡，以罚代刑还相当严重。

根据调查，行政执法机关每年查处大量的行政违法案件，但移送涉嫌犯罪案件线索的却非常少。

行政机关的移送权常常成为要求违法者多交罚款或保证缴纳罚款的要挟手段，违法者为了逃避刑事处罚，也宁愿接受罚款。

2.两法衔接机制仍停留在行政层面。

目前我国关于行政执法与刑事司法衔接机制的框架主要由行政法规、部门规章甚至是一些指导性文件构建而成，相关规定比较零散而且具有极大的局限性。

两法衔接涉及到行政机关与司法机关的分工、配合和制约，司法机关和行政机关分属两个不同的系统，双方在共同出台规范性文件或各自在出台规定时更为倾向本方利益，无法形成行政执法与刑事司法的整体合力，缺乏由全国人大或者其常委会制定的法律进行调整所具有的法理基础。

我国现在衔接机制的建立和运行仍然停留在行政操作层面，致使两法衔接事实上处于无“法”可依的状态，进而导致已有的衔接机制大多停留在书面文件、联席会议、联合执法层面上，空转无效，运行乏力，实质性工作难以展开。

3.衔接工作缺乏有力的组织协调。

行刑衔接工作涉及多个部门，衔接机制的正常运行需要大量的协调工作。

但由于缺乏强有力的部门牵头协调，导致绝大多数衔接工作主要是通过刑事司法机关与各行政执法单位个别协调沟通、召开座谈会、个案协调会等方式进行，通过联席会议制度、案件查询、两书抄备审查(由行政执法部门主动抄送《行政处罚决定书》和《涉嫌犯罪案件移送书》)等进行衔接，无法建立起覆盖所有行政执法机关、统一高效的衔接工作机制。

4.衔接范围有待于进一步扩展。

(1)目前衔接的渠道比较狭窄，虽然要求所有行政执法部门予以衔接，但是实践中仅限于经济执法部门，并没有扩展到所有行政执法部门。

(2)衔接案件的范围狭窄，仅限于经济犯罪，而没有拓展到所有刑事犯罪案件。

(3)仅限于单向衔接，过多强调的是行政执法机关与司法机关的衔接，而不是双向衔接。

(4)移送案件出现不平衡的现象，行政执法不同部门因行政执法的严格性、规范性不同移送案件数量不平衡。

两法衔接机制涉及的案件一般是由行政执法机关先行查处后移送到公安机关，公安机关立案多少很大程度上取决于行政执法机关的移送积极性。

如果行政执法机关不及时向公安机关移送涉嫌犯罪案件，公安机关很难主动进行立案侦查。

5.案件信息渠道不畅。

虽然近年来也建立了联席会议机制和网上案件信息共享、流转平台，但真正通过信息共享平台或由行政执法机关定期向公安机关和检察机关通报而查处的破坏市场经济秩序的案件，仍然凤毛麟角。

检察机关、公安机关无法监督执法机关是否把所有涉嫌犯罪案件信息均放在平台上，检察机关对于应当移送而不移送的情况也就难以掌握。

目前，公安、检察机关获取涉嫌犯罪案件线索仍主要来自于群众举报、媒体曝光等。

6.对行刑衔接工作的检察监督具有局限性。

首先，行政机关多具有管人、管钱、管物的权力，而检察机关为了自身发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，监督困难重重。

其次，目前检察干警中比较缺乏熟悉行政执法中各行业专门知识的专业人才，势必影响监督职能的发挥。

其三，法律中没有对检察机关的监督给予明确授权。

依据现行两法衔接机制《规定》，基本上是行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的前提下，行政执法机关应该如何移送、公安机关应如何处理的问题，而问题的症结却是“不移送”!法律虽然规定，检察机关对于行政机关的执法行为具有监督权，但是检察机关缺乏必要的手段对当地行政机关处理的案件信息进行及时的了解。

二、行政执法与刑事司法衔接机制存在问题的成因因为行政执法领域“以罚代刑”现象的普遍存在，导致生产经营领域违法犯罪行为屡禁不止，屡罚不绝，造成被罚者为“挽回损失”变加变本加厉的进行违法犯罪的恶性循环，使无序生产、经营，无序竞争充斥市场活动，正常的社会管理和市场秩序遭到严重破坏。

深入分析，当前行政执法与刑事司法衔接机制的存在问题的成因可归结为以下几个方面。

1、立法方面的原因刑法中对于行政犯罪问题的立法存在缺陷。

刑法虽然是规定犯罪与刑罚的部门法律，但却具有调整功能跨越领域的特有属性，是实现行政法规立法目的的保障。

在我国现行执法实践中，大量行政违法行为在法律上止于行政法律法规，现有的行政法律中对于行政违法设置了许多处罚措施，然而，对于行政犯罪行为却很少涉及，即使偶尔提及，也只作原则性规定，一般规定为“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但是，与刑法并没有形成呼应，刑法中没有合适的罪名或罪状与其匹配，立法上的短裂必然导致放纵犯罪，阻碍了行政执法与刑事司法的衔接。

目前法律规定中关于行政违法同时又触犯刑法，即由行政违法过渡到刑事犯罪的情形如何建立追究机制，从责任主体到相关行政执法与刑事司法机关的权利与义务、证据转换程序、规则等等，尚没有配套的法律规范，至今只有若干行政规章或准司法规范，没有形成统一、系统的法律法规体系。

2、来自行政机关原因随着行政活动领域及行政管理职能的扩张，导致了行政权的膨胀和蔓延，而对行政权的制约力量不足，也导致了行政执法与刑事司法的顺利衔接。

首先，部门利益问题。

行政执法中凡是牵扯到行政征收、行政处罚中的罚款案件，行政机关多是非常积极，而牵扯到其他行为种类的案件，则积极性要小得多。

其次，行政机关对于应当移送的案件如果移送则需要其准备证据材料，并且涉嫌刑事犯罪案件的被告人因受了更严厉的惩罚而有可能对其打击报复等等原因将导致涉罪案件不移送，对于应当移送的案件而不移送的案件，即使有检察机关发出检察建议，其法律效力和强制力也没有保障，对行政机关缺少有效的制约和监督机制。

3、来自检察机关原因目前我国检察机关的法律监督权主要限于诉讼领域，而对于行政执法的检察监督尚处于起步阶段，法律层面依据不足，难以找到明确的法律依据。

实践中检察机关对行政执法的监督主要包括两方面的内容：一是监督行政执法机关办案过程中，是否没有将涉及刑事犯罪案件依法移送司法机关处理；另一方面是监督行政执法机关工作人员在行政执法过程中，本身是否有滥用职权、徇私舞弊等触犯刑法的行为，如果构成渎职犯罪的，依法按照刑法侦查起诉。

对广泛的行政执法机关在行使行政执法权过程中存在的“以罚代刑”现象，检察机关显得无能为力，因为行政机关向检察机关移送案件的前提是该案构成犯罪，但对于案件性质的判断权和决定权掌握在行政机关手中，检察机关对于不移送的案件无法进行监督。

检察机关在行使检察权过程中，发现行政执法部门违法处理涉嫌犯罪案件，充其量是发出检察建议，或将自己掌握的情况移送有管辖权的公安机关。

其监督手段软弱，缺乏刚性和力度。

此外，行政机关对行政案件的调查与处理是在内部运作的，具有封闭性。

除了案件的当事人以外，其他人对于违法犯罪的情形无法掌握。

行政机关与监督机关联系较少，条块分割、各自独立，导致信息交流不畅，使得一些不移送案件难以发现，这就使得检察机关对行政执法的监督只能流于形式，难以发挥实质性的监督作用。

4、来自公安机关的原因公安机关设置了过高的门槛阻碍了行政执法向刑事司法的顺利过渡，由于在行政执法的处罚证据与刑事诉讼证据衔接和转化上均存在一些障碍，导致行政执法部门与公安机关在移送过程中出现分歧而相互扯皮。

对于行政执法案件，一方面，公安机关一般要求行政机关查清全部案件事实，收集足够的证据后再移交，但是行政机关由于调查措施和手段所限，难以收集足够的证据，这无疑加重了行政机关的负担。

另一方面，公安机关接受移送的案件，常因其与检察机关、审判机关在证据要求上存在不一致的观点，有些案件多次被退侦，迫使公安机关对行政执法部门移送的案件实行高门槛，对移送的案件上出现不符要求的不接受的现象，一定程度上挫伤了行政机关移交案件的积极性。

三、完善行刑衔接工作机制的思考“衔接机制”为检察职能的行使提供了广阔的空间，使检察监督由诉讼过程监督向诉前监督延伸，使检察机关不仅对行政执法机关在执法过程中发现的涉嫌犯罪的人和事是否移交公安机关有权进行监督，而且将移交案件情况与检察机关对公安机关刑事立案监督衔接起来，赋予了检察机关对行政执法机关执法情况的知情权、监督权。

既监督行政执法行为，又监督行政执法人员，同时启动对公安机关立案活动和侦查活动的监督程序，为检察院全面履行监督职能提供了契机和空间，丰富了检察监督的内涵。

我们从调研中反映的问题出发，认为应当从以下几个方面健全完善在行政执法与刑事司法衔接机制。

（一）完善立法1、完善行政执法与刑事司法衔接机制的立法。

行政执法与刑事司法的衔接问题应有法律的支持，使各项具体规定明确、细化，建议在目前现有的法律体系框架内，确立行政刑法的立法模式，明确犯罪的判断标准和移送的法律依据。

行政刑法是指国家为了实现维护和分配公共利益的行政目的，将违反行政法规范同时又触犯国家刑律的行为规定为行政犯罪行为，并追究其法律责任的法律规范的总称。

其中，行政犯罪行为既不同于一般行政违法行为，也有别于普通刑事犯罪行为，而是行政违法和刑事违法相交叉而形成的双重违法行为。

行政刑法规范，也是一种特殊的、双层次的法律规范，而不同于一般的行政法律规范和一般的罪行规范。

从行刑衔接的角度看，笔者认为，应当改变“空白刑法规范”的立法模式，在行政法律中明确犯罪的判断标准和移送的法律依据，以利于行政执法人员在行刑衔接时遵照执行。

同时完善刑法第四百零二条的规定。

将故意或重大过失不移送刑事案件，行政机关集体决定的不移送刑事案件等情形纳入刑法规制的范围，严密法网。

2、完善立案监督制度，明确检察机关对行刑衔接的法律监督权。

将检察机关的立案监督权延伸至行政执法领域。

一是加强对行政机关的立案监督，确立案件并行移送规定，行政机关向公安机关移送涉罪案件的同时应送达检察院侦查监督部门备案，立案监督不仅限于公安机关立案之后的行为，还包括立案之前的受案与初查行为，使检察院有针对性地开展立案监督工作；二是应加强对于公安机关的立案监督，由于大多数案件的侦查终结权控制在公安机关手中，加之对其立案之前受案和初查活动监督的缺失，致使公安机关立案与撤案行为随意，部分移送的案件无法进入诉讼程序。