我国行政诉讼证明责任的探析

我国行政诉讼证明责任的探析目次一、证明责任的概念与性质二、行政诉讼证明责任分配原则及现实意义三、行政诉讼证明责任存在的问题四、完善行政诉讼证明责任制度的建议一、证明责任的概念与性质(一)证明责任的概念证明制度中的一项重要内容便是证明责任的含义及其分配,“所谓证明责任,是指法律上规定的诉讼当事人,对应当确认的案卷事实,有责任提出证据加以证明。

如果不能提供证据,则可能要承担败诉的后果。

证明责任不是一般意义上的证明义务或提供证据的权利,是一种把提供证据同诉讼结果起来的诉讼制度,是一种使法院用以查明全部案件事实,也能判断胜诉和败诉的审判规则。

”按照国内理论上的通说,证明责任有两层含义,即行为责任与结果责任。

行为责任是当事人就其诉讼主张向法院提供证据的责任,又称为主观的证明责任等;结果责任是指负有证明责任的当事人在不能提供足够的证据证明其主张的案件事实时所要承担的败诉风险,又称为败诉风险责任、客观的证明责任等。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)均在该两种意义上使用了“证明责任”一词,但主要还是在结果责任的意义上使用该术语。

而且提供证据的责任可以与结果责任相分离,即当事人一方可能不负担结果责任,但完全可能仍然承担提供证据的责任(如《证据规定》第6条)。

从行为责任上看,“谁主张谁举证”的原则同样适用于行政诉讼。

但是,结果责任只能由一方当事人承担,而承担结果责任的当事人一方具有更大的败诉风险。

(二)证明责任的性质物的性质就是指一事物区别于另一事物的根本属性,进一步说就是指该事物以何种方式区别于其它事物而存在。

证明责任与其它事物一样有其特有的属性,在学理界对此研究的学说颇多,有权利说、义务说、败诉风险负担说、法律风险分配说等等。

在关于证明责任性质的学说中有两个有代表性的学说,一为义务说,一为权利说。

义务说认为证明责任是当事人在诉讼中就事实主张而生的义务。

权利说认为证明责任是当事人在诉讼中享有的一项权利。

这两种学说把证明的责任直接等同于义务或权利,认为此责任要么是权利,要么是义务。

但从文前的论述可知,证明责任指的是一种法律上的不利后果,而权利是指行为人的行为自由,义务是指行为人的行为约束,它们指的是行为而非后果,而责任不是行为,它们不能互相等同,各是各的范畴。

笔者认为关于证明责任性质的义务说、权利说探讨的实质不是证明责任的性质,而是证明的性质,是对证明行为性质的研究学说。

此二学说在此作了一个跨越,所以造成了误区。

证明之举是指提出,证是指证据,证明就是提出证据,它是一种行为,它既有是义务的可能,也有是权利的可能,如受教育就是如此,受教育在不同情况下可分别为权利或义务。

1、在法律没有规定证明为义务时,证明是各方当事人的一项权利。

法律规定当事人有维护自身利益的权利,在诉讼中表现为:原告有请求的权利,被告有抗辩的权利。

既然法律肯定起诉请求权和应诉抗辩权,那么必定认同了当事人主张事实,提出证据支撑的权利,因为若不认同此权利,请求权和抗辩权就是空洞的和无法实现的,没有提出证据的权利,就无法固定自己需要的事实,没有事实又何谈请求权、抗辩权呢?连明确事实的权利都没有又何来维护自身利益呢?可见证明对原、被告双方而言必定是一项不可缺少的权利。

2、在法律特别规定证明是义务时,它就是被规定主体的义务,但就其它主体而言仍旧是一项权利。

>前文的第一项是谈的一个普遍规定,证明首先是各方的权利,其次在法律有明确规定时才是义务,这是对证明性质的特殊规定。

如《民法通则》第一百二十三条规定:“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的,应当承担民事责任;如果能够证明损害是由受害人故意造成的不承担民事责任。

”证明损害是受害人的故意造成的才可免除民事责任,反之,不能证明是受害人的故意造成的就应承担民事责任,证明受害人的故意是高度危险从业人的义务,不能履行此义务就要承担相应的民事责任。

证明在此就成为了义务。

犹如前文所提到的受教育一样,一般情况下,家长和小孩在受教育方面都是自愿的,若外部干涉其受教育,他们就会把受教育作为权利予以主张,而在某些情况,它又成了义务,当家长有条件让小孩受教育,但居于读书无用或重男轻女等思想,阻碍小孩受教育时,国家就会把此作为义务强制其接受。

可见某一行为是根据不同情况或不同需要由法律去设定它的性质的。

当法律所要维护的利益需要时,就可将证明设定为义务,并可设定证明义务的承受人是谁和义务的范围及程度,也就是指的证明义务的分配。

综上所述证明责任性质可归纳表述为:证明责任是一法律责任,是当事人未能履行证明义务而引发的法律上的不利后果。

二、行政诉讼证明责任分配原则及现实意义(一)认定行政诉讼证明责任的原则根据《行政诉讼法》第三十二条和第四十三条的规定,被告对作出的具体行政行为负有证明责任,应当在收到起诉状副本之日起十日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。

被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由,不能在前款规定的期限内提供证据的,应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。

人民法院准许延期提供的,被告应在正当事由消除后十日内提供证据,逾期提供的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

证明责任是指当事人根据法律规定对特定的事实提供相关的证据加以证明的责任,若不能提供证据,将在诉讼中承担不利的法律后果。

《行政诉讼法》第三十二条中规定:“被告对作出的具体行政行为负有证明责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。

”该条是行政诉讼证明责任分配的基本原则,是行政诉讼证据规则区别于民事诉讼证据规则的核心。

(二)“谁主张,谁举证”原则在行政诉讼中的适用总体上说,在行政诉讼中证明责任的基本原理仍然是“谁主张谁证明”,理由如下:1.“谁主张谁举证”原则是证明责任的通则。

从证明责任产生以来,占主流地位的还是谁主张谁证明,包括现在有些西方国家实务界仍然坚持这种观点。

2.“谁主张谁举证”原则是在综合了各种诉讼价值之后确定的责任。

这些要考虑的价值包括:首先,要看哪一方当事人更具有提供证据的优越和便利条件。

其次,要考虑到审判具有息诉止争的功能。

通过案件的示范作用,使同类的争议以后不再发生。

第三,要考虑证明责任制度的导向功能,即通过分配责任来贯穿一种价值导向。

“谁主张谁举证”的原则恰恰能满足这三个方面的要求。

值得注意的是,在行政诉讼中适用“谁主张谁举证”原则应当注意其特殊性。

这些特殊性主要是:1.要确定行政诉讼中的主张者,必须把行政诉讼和行政程序起来,不能孤立从诉讼这个环节来判断谁是主张者。

谁是主张者必须从整个行政法律关系来看,对于行政机关依职权实施的行政行为而言,主张者就是行政机关。

正因为如此,我国的行政诉讼法规定行政机关对作出的具体行政行为承担责任。

但是,根据当事人申请实施的行政行为,行政管理相对人则是主张者。

2.只有积极的主张者才承担证明责任。

在承担证明责任原则上,对一个消极的主张或否定性的事实主张是无法承担证明责任的。

因此,承担证明责任的主张者应是一个积极的主张者。

3.在证明责任分配问题上,可能个案的证明责任不会固定由某一方当事人承担。

就程序性的事实来讲,主张由原告提出,就由原告承担证明责任;反之由被告承担。

4.对同一个待证事实,不可能既由原告承担证明责任,又由被告承担证明责任,而只能由一方承担证明责任。

5.对某些事项,可能首先由一方当事人承担证明责任,但在一定条件下,证明责任可以向对方转移。

证明责任转移是有条件的,从行政审判的实务来讲,证明责任转移应具备以下条件:首先,由承担初始证明责任一方提供证据,而进一步提供证据在通常情况下已经十分困难。

第二,根据一方提供的证据材料,对方可能具有过错或与对方有因果关系。

第三,对方具有承担证明责任的更为优越的条件。

同时具备上述条件,就发生证明责任的转移问题。

综上,行政诉讼中的证明责任是根据待证事实的具体属性和被诉行政行为的不同的类型来科学分配的,其基本精神和原则是:对于程序、待证事实,采取“谁主张谁举证”的原则进行分配;对于实体上的待证事实,则根据行政行为的不同类型分别由被告或者原告承担。

对于行政赔偿诉讼,证明因受被诉的行为侵害而造成的事实,应当由原告一方承担证明责任。

这样分配证明责任,不仅使我国的行政诉讼的证明责任制度更加具体化,而且更具有可操作性。

(三)行政诉讼中被告应负主要的证明责任我国现行法律中关于行政诉讼证明责任分配规则的规定主要在《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释(以下简称《若干解释》)及《证据规定》中。

行政诉讼中被告应承担证明责任,《行政诉讼法》第32条、第43条、《证据规定》第6条对此分别作出了规定。

根据上述规定,被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

概括而言,行政诉讼中被告方应就下列三种情况承担证明责任:1、与被诉具体行政行为合法性有关的事实;2、作出被诉具体行政行为的法律依据;3、当被告行政机关与原告之间因起诉时效问题发生争议时,认为原告方起诉已超过法定起诉期限的事实。

可以看出,在我国确立了被告在行政诉讼中承担主要证明责任的分配责任原则,这一原则从表面看区别于“谁主张谁举证”的民事诉讼证明责任原则,行政诉讼的特殊性就体现在这里。

从形式上看原告处于主张者的地位,主张某一具体行政行为的违法性,而从事物的本质上分析,“违法性”是和“合法性”相对应的,分别从不同方面反映了具体行政行为的性质。

所以,从另一个角度分析,被告行政机关主张具体行政行为的合法性,就应当承担证明该具体行政行为合法性的证明责任。

因此,被告负主要证明责任并不违背“谁主张谁举证”的一般原则。

(四)行政诉讼中原告负有限的证明责任行政诉讼强调被告对作出的具体行政行为承担证明责任,并没有规定“被告作出的具体行政行为”以外的事项由谁承担责任,因此并不意味着原告在各类行政诉讼中都不承担证明责任。

《行政诉讼法》没有对原告的证明责任进行规定,《若干解释》第27条规定了原告承担证明责任的四种事项。

《证据规定》对证明责任的规定最大的变数在于不再强调原告的证明责任,而仅规定提供证据的责任。

将原告提供证据证明被诉具体行政行为违法视为证明权利。

特别是起诉被告不作为的案件,对行政机关否认受理过申请时如何处理,都作了具体规定。

对充分保护原告的诉权,具有重大意义。

具体而言,《证据规定》第4、5条与《若干解释》的规定的不同具体表现在:(1)对起诉被告不作为案件中原告的证明责任设定了两项例外,完善了《若干解释》有关起诉被告不作为案件的原告证明责任。