浅谈依法行政加强高速公路路政管理

浅谈依法行政加强高速公路路政管理
目前公路路政管理存在某些管理不顺的问题,例如:管理体制、分级管理的体制、管理权限等,笔者对上述问题作了一些研究,提出个人的看法和建议,希望能够统一公路管理体制,引起有关部门的重视.
1、前言
高速公路的发展，对社会经济健康发展起到了巨大的拉动作用，但也逐渐形成了发展不断提速和管理相对滞后的矛盾，从而导致了目前全国高速公路在营运效益和社会效益上的较大反差，在一定程度上影响了高速公路综合效益的充分发挥。

这也从一个侧面说明了管理在高速公路经营中的核心地位和巨大作用。

在当前的形势下，如何转变观念，从抓内部改革、理顺内部机制入手，依法行政促进高速公路的管理工作尽快赶上高速公路的发展势头，是我们高速公路路政管理部门的当务之急。

本文将结合当前我省高速公路的管理情况，浅谈依法行政，加强高速公路路政管理工作的几点思路。

2、路政管理工作职责的法律界定和管理内容
2.1路政管理工作的法律界定
高速公路路政管理，作为高速公路的执法主体，是指高速公路管理机构根据国家法律、法规和规章为维护高速公路路产路权，对高速公路公路实施的行政管理。

其管理基础是国家和地方出台的法律、法规。

97年7月3日全国人大颁布99年10月31日修改后实施的《中华人民共和国公路法》列专门章节就公路路政管理的职责和权利进行了明确界定，按照《公路法》的有关规定，我省于97年8月5日颁布实施了《湖北省高等级公路管理条例》，对我省高速公路的路政管理职责和权利进行了具体界定，并在《公路法》的基础上，相应增加了高速公路部分的行车安全管理职责。

2.2路政管理工作内容
按照以上法律、法规界定，以我省管理为例，高速公路路政管理主要内容可以概括为三个部分：
（1）保护路产所谓路产是指高速公路主管部门依法享有占有、使用、处置权的高速公路有形和无形资产。

它包括公路、公路用地、公路设施、专用房屋、场地、材料、装备、用具、资金、财务、科研成果、专利所有权等。

（2）维护路权所谓路权是指高速公路主管部门由法律、法规赋予，为维护公路财产而拥有的行政管理权和民事权益。

（3）保障道路安全畅通高速公路因其采用全封闭、全立交、渠化通行、全部控制出入的特点，其路政管理观念与一般普通公路在内容上有不同之处。

高速公路路政管理除要保证路产设施完好、维护路权不受侵犯外，还应包括维持良好的行车秩序、提供路面信息、清理路面障碍、参与抢险救护、为司乘人员提供相关服务等其他管理职责，以确保道路安全畅通。

3、目前我国高速公路路政管理机制
近几年，我国高速公路的发展速度较快，但在高速公路的管理上，特别是在路政管理上，还没有形成统一的管理机制。

3.1管理主体多元化，行业管理难以到位。

根据《公路法》的有关规定，各级交通主管部门是公路工作的主管部门，行使公路行业管理职责。

但就以何种方式，如何行使以及行使哪些管理职责，却缺乏相关法律和法规，导致交通主管部门与高速公路经营主体之间定位不清、关系不明，使交通主管部门的行业主管职能受到削弱。

例如，象前面所提到的，有的省成立了由省政府直接管理的高速公路集团公司，并与省级交通主管部门处于同等的行政规
格，交通主管部门要履行行业管职能，就需明确“管什么、怎么管、谁来管”的问题；还有大量的高速公路的管理主体是公司化的企业，其中有中外合资的、国有企业、还有上市公司，有的企业以自主经营、自负盈亏、决策程序为由，游离于交通主管部门的行业管理之外，导致社会公共利益受到损害。

各地交通主管部门和公路管理机构在实施行业管理的过程中都不同程度有所显现。

比如北方某高速公路全长132公里，由某上市公司负责管理，但上市公司目前仅负责收费管理，养护和路政工作仍由原交通部门的事业管理处承担，养护和路政管理的经费计划由上市公司按年度下达。

目前的主要问题是养护经费严重不足，路况水平极低，实测RQI值为84，PCI值仅为63。

造成这种状况的原因固然与该高速路的基础较差有关，但主要还是上市公司不能根据实际路况提供足够的养护及大中修资金，导致路况水平迅速下降。

3.2政企并存，定位不清。

目前高速公路管理模式多种多样，既有事业型的高管局（处），企业型的公司，又有既政又企的大集团，还有“一个单位，两块牌子”的政企混合体。

这种设置直接导致高速公路管理主体定位不清，不同部门对管理主体的分类和认识不一，带来的后果是工作不协调、不规范，扯皮摩擦不断，而且还会诱发社会问题。

比如一些地方政府成立高速公路经营企业后，并没有对交通主管部门和经营企业的职权和关系进行明确，导致经营企业脱离政府交通主管部门的监管，社会公众利益难以保证，实际工作中磨擦不断。

还有一些地方政府反映：以前地方在征地拆迁等方面提供的优惠政策是因为公路建设属政府行为，现在又变成了企业收费经营，有地方和群众利益被企业侵占的感觉。

3.3分散经营，路网分割严重。

公路运输的特点决定了公路网的管理必须统一、高效，而且需要跨区域的协调和统一，具有不可分割性。

而目前，我国的公路管理不仅有普通干线公路网和高等级公路网之分，就是在高速公路内部也出现了多个利益主体各据一方，分散管理，独立行事的局面，一方面严重影响了路网的统一性，公路所特有的社会经济效能无法得以充分发挥；另一方面增大了管理成本。

比如一些地方同一路线上多个合资公司并存，互相独立，分段收费，造成主线站设置过密，影响畅通。

还有一些跨省区高速公路沿线的管理单位间缺乏协调和沟通，信息无法共享，遇有突发事件封闭高速公路时，与相邻省市互不通气，造成大量车辆停滞主线，社会反响恶劣。

4、当前高速公路路政管理工作中普遍存在的问题及矛盾
当前，全国高速公路在路政管理工作中存在的突出问题和普遍矛盾主要有以下五种：
4.1管理体制不顺
路政管理体制问题一直是困绕我国高速公路路政管理工作进一步拓展的障碍，极大地影响了我国高速公路路政管理工作的发展。

我国高速公路路政管理从无到有，已经有十几年的管理经验，并通过全国每年一度的高速公路管理研讨会的经验交流和国外先进管理经验的考察与交流，部分省、市已经形成了比较完善和科学的管理体制，在依法行政中发挥了积极的作用。

但是，由于受到内、外部诸多因素影响，全国一直没有统一的、较为先进的管理体制，这种状况严重影响了我国高速公路路政管理工作的发展。

特别是在和公安交通管理部门的职责交叉问题的处理上，经常引发矛盾，产生纠纷，甚至出现两个执法机构执法对抗的局面。

以我省为例，汉宜（上市公司）、武黄（转让经营权）、黄黄（中港合作经营）、京珠和汉十（行政事业管理型）、襄荆（BOT项目融资建设和经营管理型）六条高
速公路形成了五种管理模式的局面。

笔者认为这种局面的出现与我国机构改革“精简、统一、高效”的原则相悖，不利于路政执法工作的统一、集中管理，影响了路政管理工作的深入和发展。

4.2职责交叉，矛盾突出
从全国高速公路路政管理职责来看，通过地方立法，高速公路路政管理较普通公路路政管理在职责上大都增加了交通安全管理职责，这是因为高速公路的全封闭、全部控制出入的特点和高速公路路政管理部门沿线点多、全线巡逻、统一管理、集中领导的特点所决定的，这就出现了公路路政和交通安全管理各自的职责产生交叉。

特别是由于利益的驱动，公安交警部门对本应属于他们职权范围内的行人上高速公路，非机动车上高速公路，客车在高速公路上随意上、下乘客等严重危及交通安全的事而不去加强管理，但对车辆排障的有偿服务，对车辆、司机的违章处罚，对超限运输车辆的处罚却是抢着去干，司乘人员怨声载道，反响极大。

4.3高速公路管理机构内部执法不统一
高速公路路政执法不统一包含有两个方面的内容，一是纵向的执法不统一，二是横向的执法不统一。

（1）纵向的执法不统一问题。

目前，全国对高速公路的路政执法工作没有进行统一的管理和指导，各省、市也没有实现完全的统一管理和指导，路政执法的内容和职责全国也没有完全统一。

这种状况导致了路政执法人员素质、执法环境和执法威信受到了极大影响，这种各自为政的执法体系，造成了实际执法工作中困难重重。

（2）横向的执法不统一问题。

目前，全国部分省、市通过地方立法形式，高速公路管理机构除享有路政执法权限外，还增加了费收稽查执法工作。

在实际操作中，高速公路管理机构内部往往将路政执法和费收稽查执法分设管理，一个单位形成两个执法部门。

行政执法工作是依照国家法律、法规和规章的规定，对公民、法人或者其他组织采取的直接影响其权利义务，或者对其权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查的行政行为，具有很强的法律意识，对执法人员的素质要求也较高。

执法部门的相对集中和统一管理，不仅有利于执法机构的精简和高效，同时也有利于执法工作的集中指导和执法力度的增强。

4.4执法队伍建设质量不高，人员素质差
执法队伍是执法机构的基础，基础不牢，执法机构的执法工作就会受到很大影响。

执法队伍建设关键在人的管理，包括执法人员的作风、纪律、行动和执法素质方面。

高速公路路政执法队伍往往是一个新组建的执法队伍，虽经过严格的培训和筛选，进入执法角色后，执法人员在作风、纪律、行动上都能较好地遵守，执法工作的开展也有声有色。

但是，随着时间的推移，工作性质的单调和管理上的一些不完善，特别是多部门的交叉管理导致执法环境的恶化，执法威信的下降，致使路政执法队伍管理难度加大。

如果执法队伍建设跟不上，执法人员就自然会出现在作风、纪律、行动上逐渐产生涣散、松劲情绪，不求上进、不思进取，这样就势必影响到执法工作的开展。

当前，在路政执法队伍建设中，主要存在以下四个方面的主要问题：（1）作风不硬缺乏雷厉风行的工作作风，认为路政执法不如公安交警执法，路政执法本身也硬不起来。

（2）纪律不严有令不行，有禁不止，畏难情绪大，甚至出现一些违法违纪行为。

（3）行动不一缺乏整体感，不服从统一指挥。

（4）素质不高不思进取，执法工作缺乏策略性和政策性，不能准确运用法律依据，甚至出现执法违法现象。

4.5内部管理不科学
内部管理是执法机构的内在动力，直接影响着一个执法队伍的形象。

内部管理主要依靠法律、法规、规章制度来进行管理，形成一个良性循环发展态势。

但由于在制度的制定和落实上存在有很大的差异，从而也导致了因内部管理不科学影响了执法队伍和执法工作的开展。

内部管理上存在的主要问题有：（1）不严格按法律、法规、规章办事
（2）制度制定不科学、不规范
（3）制度不健全、不完善
（4）落实制度不力
5、依法行政加强高速公路路政管理工作的几点设想
路政管理作为高速公路的执法主体，必须依照法律、法规所规定的内容和程序来加强管理。

但由于高速公路路政管理这一新兴管理部门在我国的发展还处于初级阶段，各省、市都在摸索和探讨中，没有形成一套比较完善的管理体系。

如何加强现阶段我国高速公路路政管理工作，结合这些年的管理实践，现提出以下五点设想。

5.1路政管理职责的分工必须依法予以明确，避免职责交叉，政出多门，这是高速公路依法行政，加强路政管理工作的基础。

依法治国已经成为我国的治国方针，高速公路路政管理无论采取何种管理体制，依照法律来明确界定职权，是一个执法机构的执法基础。

目前，我国在公路管理上已经颁布实施了《中华人民共和国公路法》，我省也已经颁布实施了《湖北省高等级公路管理条例》，以上法律、法规的颁布实施，为我国和我省的高速公路的路政管理提供了法律依据。

但由于缺乏全国统一的高速公路路政管理单项管理法律、法规实施细则，高速公路的路政管理法律依据还很不完善，由于受部门立法的影响，在与一些相关职能部门的职责交叉上，经常产生矛盾和纠纷，影响了执法的权威性。

当前，对于全国高速公路管理，国家应当结合管理体制问题尽快颁布实施高速公路管理的单项法律、法规，明确界定各管理职能部门的职权，依法行政，避免出现一些执法部门之间相互扯皮、见利就上、无利则推的矛盾和纠纷。

5.2高速公路路政管理体制改革的方向和趋势
高速公路路政管理体制问题，一直是直接影响我国高速公路路政管理工作的障碍，体制不顺严重影响了路政管理工作的开展，不改变现有体制，一些弊端则会阻碍高速公路事业的健康发展。

在体制问题上，改革的方向和趋势应该遵循国家机构改革“精简、统一、高效”的原则，由于一些外在因素和利益分配的影响，建立“精简、统一、高效”的高速公路路政管理队伍难度相当大。

但就高速公路的路政管理体制问题应当尽快实行统一，要么建立“精简、统一、高效”的管理体制；要么建立“定职、定责、协调合作”的两家管理体制。

统一、高效管理有两种：一是将高速公路综合执法的权与责（包括路政管理、交通安全管理、治安管理等）交由公安交通管理部门管理；一是将综合执法的权与责交由高速公路路政管理部门管理。

建立高速公路综合执法队伍，这样有利于统一管理和领导，有利于各方面关系的协调，有利于精简部门和人员，减少经费开支。

公安、交通两家管理体制目前在全国较为普遍，但存在的问题也不少，在这一体制下，关键是定职、定责，严格划分各自的职权，不产生职责交叉，而且还应建立综合协调部门和监督管理部门来进行综合协调和监督管理。

笔者认为，以上三种管理体制无论采取哪种管理体制都应当尽快予以明确和完
善，否则我国高速公路的路政管理将会越来越滞后于我国高速公路的发展，同时也必将会影响到高速公路的综合效益的充分发挥。

5.3高速公路内部执法体系应该建立集中、统一、高效、的“一体化”执法机构。

高速公路路政管理作为高速公路管理的主要执法机构，应引起交通行政主管部门的高度重视，管理得好与坏不仅影响到交通行政主管部门的形象，可以说在某种程度上还决定着交通执法工作的命运。

交通行政主管部门应牢固树立“大办路政、办大路政”的观念，不断增强路政执法部门的综合实力，以坚守交通在依法行政实施路政管理上的最大权利阵地，确保主动权。

一是当前高速公路管理机构内部具有的执法工作（如费收稽查等）应当进行集中、统一管理；二是交通系统内部涉及高速公路的运政、稽征等职权交由路政部门统一管理，建立高速公路“大路政”执法体系，这样有利于保持政策、法规的一致性，提高执法的权威性，有利于精简部门和人员，有利于进一步提高执法机构办事效率；三是由于全国高速公路的公司制改革已经成为一种趋势，执法机构和经营机构的分离也势在必行，路政管理机构和部门的设立也应当建立集中、统一管理的执法体系，实行垂直管理，建立“一体化”的统一管理执法体系。

5.4抓好路政执法队伍建设，保持高速公路路政管理长足发展
路政执法队伍，是路政执法机构的主体，起着人体细胞作用，直接反映着执法机构的形象和能力。

队伍建设关键在人，人的思想素质、业务素质、执法意识提高了，队伍建设就有了基础，高速公路的路政管理才能获得长足发展。

对人的管理很大程度上体现在制度管理上，通过制度约束，来逐步规范人的行为，通过制度管理来逐步建立一支作风过硬、纪律严明、行动统一，具有坚强战斗力的执法队伍。

制度管理上，制度的建立要科学、健全，要切合实际，制度的执行要一视同仁，制度的落实要严格。

除制度管理外，要加强职工思想政治教育，还应注重人的感情和综合素质的培养，工作之余通过关心、体贴职工生活，积极组织职工文体活动来增强队伍凝聚力，通过经常性的业务培训和技能比赛来提高职工综合素质，这样有利于进一步提高路政执法队伍的凝聚力、集体感和战斗力。

5.5 齐抓共管，综合治理，依托外部环境，强化内部管理，充分发挥高速公路的管理效益。

高速公路路政管理工作是一项相当复杂的工作，关系到千家万户，牵扯到许多部门，涉及的点多、线长、面广，纵横交错，加上执法的职责交叉，管理的难度相当大。

在这种情况下，必须依靠地方政府及其相关职能部门的大力支持和密切配合，齐抓共管、综合治理，才能够达到一定的管理效果。

目前，我省高速公路管理机构的设置基本是实行省直一条线垂直管理的模式，而涉及到其他管理工作时，全省并没有统一的协调机构，只能依靠当地政府及其相关职能部门来协调和管理。

如路政管理部门在路损的索赔上，没有当地公安交警、法院等部门的协作和配合，工作开展将会相当困难；在路权的维护上，特别是红线范围内的违章建筑控制，没有当地城建、土地、公安治安等部门的密切配合，也很难起到很好的控制效果。

因此，必须联合这些相关部门进行综合治理，群策群力、齐抓共管，才能确保国家财产不受损失，国家利益不受侵犯，才能充分发挥高速公路的管理效益。

建议进行综合治理工作的一般步骤和具体方法：
（1）确定机构，明确任务
在进行综合治理工作时，必须联合有关部门，成立临时管理机构（如综合治理办公室），负责处理日常事务，进行综合协调。

在成立办事机构的基础上，对综合治理的管理目标任务要予以明确。

（2）加强宣传，营造氛围，形成依法行政的威慑力
机构和任务明确后，应对综合治理的内容对外进行及时、大张旗鼓地宣传和教育，利用各种宣传手段和形式，广泛深入地开展宣传活动，形成人人知法、守法的良好氛围，并对一些胆敢违法、违规者进行严厉的综合处罚，形成依法行政的威慑力。

（3）明确责任，落实奖惩
“谁主管，谁负责”和“属地管理”是进行综合治理的主要原则。

在路政管理的综合治理上按照这一原则，明确参与单位的工作责任，签定综合治理责任书，形成一定的约束激励机制，将综合治理工作与干部的考核和经济利益有机结合，真正起到管好自己人，看好门前路的管理效果。

只有理顺了外部管理环境，加强和规范内部管理才能有效深入。

内部管理主要是通过规章制度来进行约束和规范，建立科学的管理体系，实行严格的奖惩措施，是加强内部管理的关键，内部管理的好坏直接影响整个路政管理工作的开展。

6、结束语
法制是调整国家社会生活的严格标尺，它要求党政机关、社会团体、企事业单位及每一名公民的活动都不得超越法律之外；执法部门必须严格按照法律的规定履行自己的职责，这就是依法治国、依法行政的最基本的要求。

法制建设在一定意义上可以说是教育人们自觉守法。

由于历史原因，我国人民的法制观念比较淡薄，特别是在对待高速公路这一新生事物上，那种“大路朝天，各走半边”的传统观念必须打破。

要通过法制教育，转变权利至上观念，树立法制权威观念；转变“人治”观念，树立“法治”观念；转变义务本位观念，树立权利义务统一观念；转变厌诉观念，树立依法办事观念。

只有干部、群众的法制意识和法律观念真正增强了，法制观念真正转变了，依法治国、依法行政才能真正实现，我们的各项管理工作才能步入正常的法制轨道，高速公路的路政管理工作才能得以长足发展，高速公路的社会效益才能真正发挥出来。

因此，我们都要为依法治国、依法行政实实在在地做好宣传，为依法治国、依法行政奉献我们的微薄之力。

二00七年一月二十日
近年来，《中华人民共和国公路法》、交通部2号令、《超限运输车辆行驶公路管理规定》等公路交通法律法规相继颁布实施，使路政管理工作逐步走上了科学化、规范化、法制化的轨道。

随着路政执法机构的日益健全，路政执法行为的进一步规范以及路政执法人员队伍素质的不断提高，对公路的日常管理不断发挥出了重要作用，从而有效保护了路产，维护了路权。

自2000年以来，我盟的公路基础设施建设有了长足发展，公路建设步伐明显加快。

然而，与公路建设相比，公路路政管理工作相对滞后，全社会对公路路政管理的认识远没有像公路建设那样被重视。

存在的主要问题：一是对公路两侧建筑尚缺乏统一规划和有效管理，有不少地方任意在公路两侧红线内规划和兴建餐馆、商店、旅社、停车场等，公路两侧尤其是城乡结合部路段违章建筑林立，呈现公路街道化态势；二是不少道路路面被任意占用，当作垃圾场、修理场、停车场、市场等；三是由于超限运输特别是超限超载运输车辆日益增多，给公路造成了极大的损坏，不仅耗费了国家大量资金，更威胁着公路的畅通和安全。

这些问题的发生和存在，严重损害和侵占了公路路产和路权，造成了路产的不明晰和路权的不完整，给以后的公路养护、绿化、美化、净化以及公路的使用和管理带来了诸多困难，也影响到行人和车辆的交通安全。