日本集装箱港口的放松规制与民营化

日本集装箱港口的放松规制与民营化作者：李南来源：《集装箱化》2010年第11期摘要为增强集装箱港口竞争力,以日本放松规制与民营化的港口新政为例,阐述其政策背景、制度变迁和改革进展,提出我国港口服务应引入不同的投资主体和经营形式。

关键词日本;集装箱港口;放松规制;民营化1日本集装箱港口政策溯源海港建设曾极大地促进日本经济的发展,港口成为日本贸易立国的保证及重化工业的支柱。

早在1951年日本就制定《港湾法》,加强政府在港口总体规划中的权力。

《港湾法》规定:由中央政府制定全国港口发展的5年计划,决定整个国家港口发展的数量、规模及政策,港口管理机构在5年计划的范围内制定港口发展的年度预算和长远规划。

日本的5年计划主要有3个目的:构建具有国际竞争力的物流网络,提供高质量的港口服务,促进区域经济活动。

港口规划的制定和实施,对日本港口经济发展起到了积极的指导和促进作用:第一,规划向各地方展示国家未来港口发展的蓝图,指导各都道府县及港口城市制定各具特色的港口发展计划;第二,规划确定的港口发展重点向各地方提供政策预报,便于其主动调整投资方向;第三,规划提供政府对国内外政治经济形势的分析,引领各地方适应国际化环境并与国际接轨。

日本政府高度重视港口发展,把港口项目提高到国家和地区发展战略的高度加以规划和实施。

无论是中央政府还是地方政府,都在港口的经营管理及投融资中发挥了重要作用。

国土交通省负责许可港口新泊位的建设,并根据港口级别提供疏浚建设补贴和低息贷款,因此政府可以控制公共港口的投融资。

将港口分类作为制定和实施相关政策的基础是日本港口发展的重要特征。

虽然国土交通省会给予具有战略优势的港口优先权,但也会在同一类别的港口间平衡投资规模,比如,神户港作为天然良港具有成本优势,而名古屋港却因为位于河流入海口经常需要疏浚,在这种情况下,中央政府的补贴计划就用于平衡同一类别港口间的成本差异。

一方面,国土交通省可以给予具有战略优势的港口优先权,并协调地方政府间的港口投资;另一方面,国土交通省依据地方政府上报的港口规划及整合形成的5年计划,对港口投资总量进行控制;因此,国土交通省一直争取避免重复投资和新建集装箱港口,以应对服务需求的迅速变化。

然而,只要《港湾法》赋予地方政府的权力不变,使其有权制定港口规划并谋求公共资助,国土交通省就无法选择具有竞争优势的特定集装箱港口进行密集投资。

面对国外集装箱港口的激烈竞争,日本国土交通省陷入政策两难困境。

在分税制体系下,地方政府会有通过公共工程来增加支出的激励,而港口建设正是典型的公共工程,并且地方政府可以对之进行规划、建设和维护;因此,每个地方政府都尽可能地将本地港口规划列入国家的5年计划中并获得相应预算。

由此可见,在传统的港口政策制度框架下,日本中央政府可以基于货量增长而有计划地发展港口网络,却难以因需求变化和技术革新而有效地控制港口建设的节奏。

2日本集装箱港口的制度变迁2.1民营化试验案例:北九州港在日本港口的民营化导向中,北九州港成为先行者。

北九州港位于九州岛的北端,是日本较为重要的集装箱港口。

北九州港于1997年启动属绿地投资性质的大型深水集装箱码头建设计划,以建设环黄海地区物流节点、适应集装箱船舶大型化发展为目的。

北九州港的民营化方案是日本港口基础设施向私人投资开放的早期重要行动之一。

北九州市自行建立了公开投标系统,于1997年7月举行了1期工程竞标,7家候选者提交了包括商业计划、装备、码头运营管理经验等在内的文件资料,经过多阶段审查,最后由新加坡港务集团(PSA)与16家日本私人企业组成的联合体胜出,特许经营期为30年。

在码头运营中,新加坡港务集团持有60%的股份,其他的日本公司持有30%的股份,而北九州市港湾局也持有10%的股份。

北九州港太刀浦集装箱码头是日本首个获政府解禁的集装箱码头,在其全部亿日元投资中,中央政府投资520亿日元,地方政府投资330亿日元,民间投资150亿日元。

在过去的30年中,许多国家对港口产业进行了制度变革以增进效率,港口部门的制度重构有各种不同的具体方式,但却有相同的目标:迅速对市场作出反应以满足客户要求。

通过放松规制、商业化和民营化,政府及公共部门的作用被削弱,而私人力量被鼓励更积极地参与到港口活动中。

虽然新加坡港务集团和菲律宾国际集装箱码头公司(ICTSI)已在有限程度内参与了日本港口的运营,但日本港口放松规制与民营化的进程还未能跟上全球趋势。

2.2放松规制与民营化的政策背景及竞争压力日本政府对港口发展的控制曾被认为引致了更有效的港口规划和资源配置、更少的浪费型竞争和港口设施的重复投资。

作为港口公共设施的提供者,地方港口当局依照《港湾法》中的港口层级分类来控制港口内部投资,从而制约了私人投资。

日本主要集装箱港口的深水基础设施长期由地方自治实体全资资助的公共码头公司负责建造、维护和管理,对于地方政府背景的企业而言,自然习惯于运用行政方法来解决商业问题,而不是诉诸市场竞争。

此外,当地居民在法律意义上拥有港口的公共管理权,所以私人部门的独占性使用一直不被允许。

由于地方政府不能通过协议方式来出租港口资产,而关于长期独占使用的法律问题必须解决,以充分利用私人投资,因此,相关法律于2001年秋季被修订,从而扫清法律障碍,为包括外资在内的私人投资铺平了道路。

公共港口制度的另一问题是严格的价格规制,运营商必须执行地方政府设定的费率,而且不能向大客户提供折扣,从而限制了费率的自由竞争。

另外,相对灵活开放的港口政策只是面向东京、横滨、大阪、神户和名古屋等5大港口,并没有惠及其他港口,因此,日本集装箱港口私人投资促进方案并不能有效地激励港口服务更加商业化。

近年来,在其他东北亚港口集装箱处理量激增的背景下,曾经为经济起飞发挥基础性作用的日本港口的世界排名却持续下滑,主要集装箱班轮公司逐渐削减直接挂靠日本港口的航线,日本港口业边缘化的趋势正在增强,这与日本港口成本高、力量分散以及缺乏弹性的工作方法有直接关系。

考虑到航线削减导致货量增长相对缓慢,日本港口集装箱吞吐量的滑落不可避免,如果集装箱港口竞争力也趋于下降,则必然引起日本托运人的严重关切。

2007年,日本最大的集装箱港口东京港处理集装箱372万TEU,较2006年只增长了0.6%。

日本托运人公会发布的数据显示,2007年从亚洲发往欧洲的箱量中,日本港口的市场份额仅为7%,这与中国港口67.7%的市场份额形成鲜明对比;鉴于日本港口高昂的配送成本,面向韩国的日本海沿岸集装箱生成量越来越多地选择到韩国中转。

效率更高的中韩港口正使日本海运中心的地位黯然失色,一旦日本港口沦为地区枢纽的喂给港,日本的进出口货物必须经邻国港口转运,这将意味着更高的物流成本和更多的时间延迟。

据有关统计,目前在亚洲与欧洲之间营运的70条航线中,只有8条挂靠日本港口;1997—2007年港口集箱处理量全球平均增长3倍,亚洲增长3.4倍,而日本只增长1.8倍。

鉴于集装箱船舶大型化、亚洲航运线路多样化等因素,近来增长缓慢的日本集装箱港口正在进行大规模的改革重组。

港航市场竞争的加剧要求日本主要集装箱港口降低收费水平,日本中央政府和地方港口当局正在采取措施压缩成本,并提供类似竞争对手的全球标准港口服务。

2.3综合性改革计划及进展日本的集装箱港口新政实际上包含2个阶段。

第1阶段在引入超级核心港口计划之后,还会将公共码头公司转型为股份制上市公司,该阶段政策目标的实现有助于后续民营化措施的跟进。

2006年,日本政府提交了意图将5大集装箱港口的公共码头公司转变成股份制公司并对码头租金放松规制的法案,该法案被称为港口码头公共公司民营化法案,在国会获得通过,于2006年10月1日生效。

该法案旨在推动港口民营化的财税政策,包括中央及地方政府提供的无息贷款、日本发展银行为私人部门提供的低息贷款、财政部门提供的税负减免等。

第2阶段的目标主要是在市场中销售股份并根据全球视角选择适宜的管理形式,以期让日本港口尽快赶上民营化的国际步伐。

在序贯的政策变迁中,东京湾地区相对满足改革所必需的条件,因为东京港能够吸收横滨港的所有功能并已成为日本港口的代表。

旨在提高效率的日本港口民营化计划从最大的东京港开始,2008年,推进了占东京港外贸集装箱处理量7成以上的公共码头公司的民营化。

原公共码头公司将其全部产权转移至新公司,然后解散。

东京港在中央政府、地方港口当局与民间企业之间实行政企分开,各司其职。

民营化使码头运营商从政府的严格规制中解脱出来,使管理系统运行得更加自由。

国土交通省制定港口管理基本政策准则,实施宏观调控,对港口建设进行公共投资等;码头运营商对政府投资的码头及设备实行有偿使用,对流动设备自筹资金购置或租赁,从实际出发配置设备,既减少了公共投资,又盘活了存量资产。

东京市政府相信港口民营化将使管理更有效率,从而直接增强区域经济的全球竞争力。

与此同时,阪神港也在研究酝酿类似的港口民营化行动。

3结论与启示以前在日本,所有港口均由政府管理,这意味着地方港口当局基本上只是城市内部的某个部门,民营化后地方港口当局必须更加独立,在集装箱码头管理方面更多地以商业化为导向。

决策者对公共利益的传统理解曾限制私人部门在集装箱码头的投资,只有中央政府和地方政府调整公共部门在港口发展中的角色定位,改变固有的所有权理念,才能促进港口产业的私人投资发展。

近年来,日本根据自身的历史、港口条件及地区经济的差异,实施了码头企业私有化政策和组合港整合政策。

日本已经把利用民间资本和外资作为港口建设融资的主要途径,将港口资源多方位推向市场。

2007年12月国土交通省制定《港湾相关事业中期计划(2008—2017年)》,共计4个课题:增强国际竞争力、推进区域经济发展、确保国民安全、形成循环型社会。

当然,日本在放松规制与民营化导向下的集装箱港口改革进程中,还面临着整体制度设计与各港口运营方针之间存在偏差,港口团体组织之间存在制约等实际困难。

目前,我国民营资本在港口产业尚未得到足够发展,私人部门参与的深度和范围仍较有限。

在迅速变化的运输市场环境中,传统的所有权模式成为我国集装箱港口提高效率、增强国际竞争力的明显障碍,而集装箱港口能力的增加、建设等级和技术含量的提高,都需要更多的资金投入。

在原有融资渠道资金增幅有限的情况下,使私人力量快速进入集装箱港口业成为改善绩效、增加灵活性、获取竞争优势的主要途径。

放松政府规制和民间资本参与可以为港口服务注入新的活力,并在缓解资金约束的同时显著提高港口效率。

港口体制改革的国际经验表明,要增强我国港口服务的有效性和竞争力,必须进行制度创新,引入不同的投资主体和经营形式,培育有效的竞争机制。

(编辑:张婕收稿日期:2010-09-07)。