北极国家新北极政策的共同取向及对策思考

北极国家新北极政策的共同取向及对策思考*在地理学上，北极地区是指以地球北极点为中心的、包括整个北冰洋（含岛屿）及其周围的北美洲、亚洲和欧洲的北部边缘地区在内的广大区域，通常以北极圈（北纬66°33＇）作为北极地区同其它地区之间的分界。

在北极圈内存在领土的国家被笼统地称为北极国家。

从2006年年末到2009年7月，丹麦、挪威、美国、俄罗斯、加拿大、欧盟等北极国家或国家集团陆续发布或更新其北极政策，掀起一波北极“政策浪潮”。

北极国家（或集团）密集发布其北极政策具有什么样的背景？其北极政策包含何种共同取向？我国应该做出什么反应？这些问题值得我们分析和思考。

一、北极国家新北极政策的出台及其背景随着北极地缘政治竞争加剧，近几年来，一些北极国家（或集团）纷纷推出新的北极政策。

2006年12月，挪威发布了《挪威政府的北极战略》。

[1] 2009年3月，挪威政府又推出了该战略的后续政策，题为《北方地区新的建设领域——政府北极战略的下一步骤》。

[2] 2008年5月，丹麦外交部和格陵兰地方自治政府发布联合报告，名为［摘要］ 北极变暖在给北极地区及其居民带来新的发展机会的同时，又造成许多新的和未知的挑战，并引起国际政治的深刻变化，发展出新的和复杂的国际关系。

北极国家纷纷出台新北极政策，其政策取向的共同出发点是资源利益、环境利益、地区经济与社会发展的需要，其中美国和俄罗斯等国还包含深远的安全利益的考虑。

各国在加强竞争的同时，还提出了进行“国际治理”的主张，但范围通常局限于北极国家内，显示其国际合作的有限性和排他性。

对此，中国应该尽快开展在北极地区的国家利益评估，加大对北极地区科学研究和调查的力度，加强同北极国家以及北极理事会等国际组织的交流与合作，谋取并扩大在北极事务中的参与权。

［关键词］ 北极国家；北极政策；取向；对策［中图分类号］ D50 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1004-3489(2011)03-0063-07陆俊元（江南社会学院 四系，江苏 苏州 215124）Journal of University of International Relations ,2011 No.3国际关系学院学报 2011 年第 3 期* 本研究得到科技部项目“南极普里兹湾-埃默里冰架-冰穹A断面综合科学考察与多边合作研究”（项目编号：2008DFA20420）资助，获得国家海洋局国际合作司（港澳台办公室）和中国极地研究中心联合项目“北极地缘政治与我国对策研究”（项目编号：NBQY200908）资助。

《转型时期的北极：为在北极地区的行动提供战略》。

[3] 该报告获得了哥本哈根和努克（格陵兰首府）双方政府的批准，构成了丹麦国家北极战略的代表性文件。

2008年11月20日，欧盟在布鲁塞尔发布了欧洲委员会致欧洲议会和理事会的通信——作为“欧盟海洋政策行动”的《欧盟与北极地区》政策报告。

[4] 2009年1月9日，时任美国总统的小布什在离任前夕签署了第66号国家安全总统令暨第25号国土安全总统令。

[5]该总统令的主题是美国新的北极地区政策，取代1994年发布的第26号总统令中关于北极政策的部分，以此指导美国相关的执法行动。

2009年3月27日，俄罗斯联邦安全委员会在其网站发布了《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》[6]全文，该战略方案实际上在2008年9月18日就已得到了俄总统的正式批准。

2009年5月12日，俄罗斯总统梅德韦杰夫又签署了《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》，该纲领性文件分析和预测了未来10多年里俄罗斯面临的安全威胁，明确了俄罗斯国家安全保障体系的目标、重点方向和发展任务，其重点之一是捍卫北极主权和加强能源安全。

2009年7月26日，加拿大联邦政府公布 《加拿大的北方战略：我们的北方、我们的遗产、我们的未来》 ，[7]宣称对资源丰富的北极地区拥有主权，并提出其北方地区的发展策略。

北极国家高密度、快节奏地出台或更新北极政策具有深刻的自然和社会背景，包括快速的自然环境变化以及由此引发的国内和国际政治环境的变化，是应对北极地区自然环境改变、深刻的国际形势变化、以及在新一轮北极地缘政治竞争中有关各方相互行动的一种集中反应。

具体而言，主要有以下背景因素：其一，北极地区快速变暖将北极开发带入了一个新的发展时代，有关国家需拿出应对的长远方略。

北极地区气候迅速变暖给北极地区的开发和发展带来了前所未有的机遇，气候变暖导致石油、天然气等能源开采变得容易实现，北极地区的资源价值陡增；北极航道可能开通，其商业价值和战略价值凸现。

北极开发将进入一个新的时代，对北极各国、北极地区和世界上更广泛的区域产生深远的战略影响。

面对北极自然环境变化带来的发展机遇，北极国家纷纷制定长远战略，落实应对措施。

其二，北极变暖在给北极地区及其居民带来新的发展机会的同时，又造成许多新的和未知的挑战，北极国家必须审慎对待其北极区域的环境、经济、社会等问题以及这些地区与中央政府之间的关系。

气候变暖造成人类在北极地区的活动不断增加，这对北极环境带来了许多额外的干扰，可能给北极的生态和社会带来潜在的不良后果。

事实上，气候变化和其它一些因素已经对北极居民的生活和活动产生影响，特别是对于原住民群体，他们具有特有的脆弱性，如何适应气候变化显得尤为重要。

北极各国政府需认真考虑和应对气候变化给北极地区居民的生产、生活和社会发展造成的影响。

此外，在北极地区的开发和保护过程中，北极地方与中央政府之间产生许多新的复杂关系需要协调和处理。

如 《加拿大的北方战略》提出：北方地区对于我们共享遗产和民族命运是多么的重要；加拿大北方地区首要的是人民，我们处理北方地区当前面临的机遇和挑战的能力将决定我们的未来。

[7]其三，北极自然环境的改变引起国际政治的深刻变化，发展出新的和复杂的国际关系，在北极事务中既有开展合作的需求，又有更多的应对竞争的需要。

北极海床和海底蕴藏着石油、天然气、甲烷水合物、矿物、海洋生物等自然资源，而北极国家之间在北冰洋的海洋边界尚未划定，对外大陆架存在明显的主张分歧，各国间矛盾可能激化、竞争加剧，北极地区可能会进入一个以管辖权冲突为特征、为开采自然资源而发生更加严重的冲突、在全球性大国之间爆发新一轮“大竞争”的新时代。

[8](P.399-340)北极国家不甘落伍，希望通过制定北极政策，加强对北极竞争的指导，争夺主导权。

北极国家希望籍北极政策，加强统一协调，通过法律、制度与机制的力量，应对北极地区新的国际关系变化和处理复杂的北极国际事务。

二、北极国家新北极政策的共同取向北极国家的北极政策是从各自的国家利益出发制定的，其根本目的是为其自身利益服务，因此，各国的北极政策都有其自身的特点。

但是，北极国家拥有共同的地缘政治背景，面临诸多具有共性的问题，而且几乎是在同一时间段内制定北极政策，因而，北极国家的北极政策体现出许多相似的特征和共同的政策取向。

主要表现有：（一）各国高度重视在北极的利益，由中央或联邦政府出面，从国家战略的高度制定其关于北极事务的国家政策。

北极国家高度重视在北极的利益，把北极地区作为其国家政策的一个新的关注点。

美国在其新的北极政策中，明确将自己定义为一个“北极国家”。

[5] 俄罗斯的北极地区国家政策高度评价在北极地区的国家利益，将北极地区定性为“保障俄国家社会和经济发展的自然资源战略基地”，并要把北冰洋航道（北方航道）用作俄罗斯在北极地区的一条交通运输干线。

[6] 加拿大外交部长坎农表示，“北极是加政府的首要关注点之一，其重要性要远超过去几十年。

”欧盟则把北极地区看作是一个与自身利益具有密切利害关系的特殊地区，欧盟认为，由于历史、地理、经济和科学成就的独特结合，欧盟与北极地区有着不可分割的联系。

[4] 在这轮新的北极“政策浪潮”中，北极国家都是由中央或联邦政府出面，从国家层面制定作为国家战略的北极国家政策。

如美国政府为了出台新的北极政策，专门成立了一个由国务院领导的“北极政策组”。

北极政策组是一个跨机构的联合工作组，这些机构都参与了北极计划和活动，涉及的方面有研究与监测、陆地与自然资源管理、环境保护、人类健康、交通与北极政策制订。

该政策组在国务院领导下，结合北极理事会的相关活动，定期召开会议，研讨、落实和协调美国的北极计划和政策。

新的美国北极政策就是由北极政策组起草形成的。

（二）统一组织与指挥，协调各职能部门或机构，举全国之力，加以贯彻落实。

美国落实其北极政策的职能部门或机构包括国务院、国防部、国土安全部、内政部、商务部、能源部、环保总署、国家科学基金会以及其它相关的执行部门和机构，其中国务院是牵头单位，由它统筹与各职能部门的协调工作。

《美国的北极地区政策》要求肩负北极事务责任的各个执行部门和机构的领导履行好各自的使命，确定好经费预算、行政管理、人事安排、立法提案等各种需要。

俄罗斯联邦则专门组建一个北极特别委员会，协调俄罗斯联邦各部门，执行其北极政策，更有效地保护俄罗斯在北极的利益。

除了让职能部门履行职责以外，北极国家还注意利用民间力量为其国家利益服务。

《俄罗斯联邦北极地区国家政策》规定的俄北极政策执行机制指出：由相关联邦执行权力机关、联邦主体国家权力机关、地方自治机关、商业和非商业组织依据各自的权限和活动领域，遵循国家-民间协作的原则，在俄联邦与外国和国际组织合作的框架内，通过采取目的明确、协调一致的行动来执行俄联邦北极地区国家政策。

它要求俄罗斯国家权力机关和民间机构在遵守俄联邦法律及其参与的国际条约的基础上，进行密切配合，以保障实现在北极地区的国家利益。

（三）北极国家新北极政策的共同出发点是资源利益、环境利益、地区经济与社会发展的需要，美国和俄罗斯等国还包含深远的安全利益的考虑。

北极国家的新北极政策具有清晰的共同出发点，就是它们在北极地区的利益，这些利益主要集中在资源、环境、航道、区域经济与发展等方面。

欧盟的北极政策强调保护北极环境和保障北极居民的权利，促进北极资源的可持续开发利用，以及加强北极地区的多边治理，而美国与俄罗斯还着重阐述了它们在北极地区的安全利益。

美、俄作为北极地区的大国与强国，还突出强调其在北极的安全利益。

美国认为，作为一个北极国家，它在该地区拥有诸多切身利益，其中，“在国土安全和防务方面国家政策的改变”是美国制定新北极政策的重要考虑。

美国将维护在北极的安全利益作为其新北极政策的首要目标。

美国认为其在北极地区拥有广泛的和基本的国家安全利益，包括导弹防御和预警，为了海上战略补给、战略封锁、海洋存在和海洋安全行动而进行的海上和空中系统的部署，确保海上航行和空中飞行的自由。

在预防恐怖主义攻击、减少犯罪和敌对行为方面，美国还拥有基本的国土安全利益。

美国准备独自或与其它国家一起协力保护这些利益。