财政学 第十二-十三章串讲

八、支出移转规定
支出转移规定是为了纾解渐增预算所带来的问题，美 国乔治亚州于预算改革中提出了支出移转（redirection）的 规定，强制要求各机关在编列概算时必须从去年的法定预 算中，至少找出百分之五过时的、无效的、较不重要的支 出项目，列为“支出移转基金”（redirected funds），并提 出建议，设法将这一资金用在更合宜、有效与重要的项目 上（余致力等,2000）。
弹性预算及预算科目的合并使预算部门更有效运 用资源，并将未用尽的预算资源结转至下一年度。 建立诱因制度以确保预算信息的公开与透明
具体做法：
政府再造下的预算改革内涵 结果、任务导向；可衡量目 标；绩效指标 授权公务人员以最有效方式 达成任务 弹性预算；预算保留 诱因机制 相关具体做法 制定绩效指标，实行绩效预 算；中长期预算 选择性方案评估；弹性预算 弹性预算；支出转移规定； 概算上限；节流分享 重视预：在为预算准备所做的准备阶段，政府会把支 出目标的初步政策提交给议会。 德国：联合各方进行讨论，并在所谓“财政内阁” （由财政，经济和社会事务部门组成）或整个内 阁的组织与协调形式下进行审议和决策，也涉及 两个阶段。在第一阶段，确定诸如净借款，支出 增长，总支出和其他财政目标这样的“基础数据” （corner data）；在第二阶段，支出部门据此 制定各自的预算草案。
财政学
第十二、十三章提高 政府预 算与政府间财政关系
L/O/G/O
第一节 政府预算的体系与原则
一、政府预算 政府预算是政府的基本财政收支计划，是政府集 中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制， 也是是国家的重要立法文件。
二、政府预算的类别 单式预算和复式预算 增量预算和零基预算 以预算形式的差别为依据 以预算分项支出的安排方式
这一机制设计与选择性方案评估结合在一起，试图塑 造一种政府预算项目中的末位淘汰机制。
例如，
美国布什总统政府期间针对2002年预算中的州与联邦协力计划(s tate-federal partnership programs)，提出削减没被其 他机关要求的“一次性经费”（one-time spending）以及 充作特定用途的基金（earmarked funds），转而将节省下 来的2500万美元用于教育计划，这可增加5.9%的教育经费。 此外，美国各州议院全国会议（National Conference of S tate Legislatures）也要求总统于2002年预算中削减对“州 净水循环基金”（Clean Water State Revolving Fund） 补助款4亿9千7百万，转而支持“排水沟超量控制基金”（Sew er Overflow Control Fund），这些都是移转支出的个案。
三、美国政府再造及预算改革
回顾美国联邦及州政府关于政府再造及预算改革的文 献，预算改革包含下列各项：
以“结果”(result)及“任务”(mission)为导向 的预算，而非以“投入”(input)或“过程”(pr ocess)为导向的预算。因而建立可衡量的目标 (measurable objectives)及绩效指标（perfor mance indicators)是预算主管部门的核心职责。 授权公务人员以最有效方式达成任务
七、弹性预算
企业化预算制度下，不再如传统预算那样进行逐项 支出控制，各机关有较大的预算自主权，各机关管 理者可依其专业决定支出的运用，预算科目间的流 用有相当大的弹性，甚者，不同计划间的经费流动 使用也是被允许的。 学者Lynch & Lynch(1996)认为企业化预算制度给各机 关管理者较大的预算弹性，不仅可应付突发状况或 瞬息万变的环境，也可更好满足公众需求。然而， 预算科目间或计划间的经费流用，有时亦产生预算 监督的困难，难以推究各科目、各计划于预算编列 时是否审慎规划与执行。
瑞典：跨预算年度的多年概算(multiyear budget estimates)在正常预算开始前六个月就会发布。由 议会审议过的这个框架，会实质性的对各部门的预算 进行指导。
二、背景：新公共管理运动与政府再造
过去二十年来，世界各国不断推行政府再造改革运动。 各国推行的行政革新林林总总，例如，美国成立全国绩 效评价委员会(National Performance Review, NPR)；英国提倡 续阶计划(Next-step Program)、服务品质竞赛(Service Quality Competition)、解除管制(Deregulation Initiation)；德国实行 行政弹性工时(Administrative Flexible Time)；加拿大出台 《行政改革白皮书》、澳大利亚和新西兰实施“行政文 化重塑运动”，中国台湾地区提出“政府再造纲领”。 伴随这一波政府再造改革运动，全球主要工业化国家都 在推行企业化预算制度。
通过引进企业化预算的概念，强调预算制度应配合政府 再造的总目标、行动方针及推动策略进行改革。 近若干年来，政府对预算赤字的控制、预算执行的弹性 化、预算资源配置的合理化、中期计划预算的规划等， 都已逐步实行。 其直观目的是希望在政府预算中引进企业精神，以期政 府以最少成本，获得最大效益，纾解各国财政赤字困境 ，提高施政满意度，稳固政权的正当性与合法性。
此外，佛罗里达州于1994年所通过的《政府绩效与课责 法》（Government Performance and Accountability Act），也在 审计长办公室（Office of Audit General）下增设“方案政策 分析与政府课责局”（Office of Program Policy Analysis and G overnment Accountability），以协助进行选择性方案评估。
随后，
1982年，有10多个OECD国家出台了针对支出 和赤字水平的削减目标，有些国家是根据赤字水 平占GNP比重来进行约束，并且尺度巨大。日本 要求将赤字水平从GNP占比5.3%降到1.9%，比 利时则要求GNP占比削减至7%。 另一些国家则是通过控制公共支出的实际增长来 实现削减赤字。芬兰宣布政府消费的增长幅度将 会比GDP增幅低1个百分点；英国计划把公共支 出从GDP占比45%削减至41%；而德国则要求 每年的公共支出增长率低于4%。
六、选择性方案评估
传统预算编列过程要求预算编制者每年逐一针对政府所有方案进 行评估，制造出大量劣质信息，在预算决策过程中的效率较低（ CBO, 1993; Clynch, 1994; Connelly and Thompkin s, 1989; GAO, 1993; Lauth, 1978; 1985)。 美国联邦“会计总署”(GAO; General Accounting Offic e)改变传统的全面性方案评估为选择性方案评估，“会计总署 ”成立于1921年，隶属于国会下的一个独立机构，负责审计工 作，稽核行政部门财政收支、预算执行之外，也协助国会对行政 部门的施政方案进行评估工作，“会计总署”可算得上是从事选 择性方案评估的典范，其“启智方案评估报告”(Head Start Program Evaluation Report)更是常被引用与讨论(GAO, 1988; Johnston, 1986; Mosher, 1984)。
三、政府预算的组成
政府预算一般由中央预算和地方预算组成。 政府预算组成体系是按一级政府设立一级预 算的原则建立。
四、政府 预算原则
这五项构成了 政府预算的一 般性原则
公开性
年度性
可靠性
统一性
完整性
一、控制性的宏观财政约束
面对日益膨胀的财政压力，OECD国家普遍出台了这样一种举 措——通过制定一个控制预算的宏观财政规则，进而对财政的收 入、支出乃至赤字提供一种硬性约束。 这种约束要么是一种绝对值变量（如剔除预期物价水平变动后的 实际水平，或者是增长额度），要么是一种相对指标——财政赤 字占GNP比重。 1975年，加拿大率先实施了这种压缩性的宏观财政约束。在一 份关于通货膨胀的政府白皮书中，宣称“that the trend of total spending by all governments should not rise more quickly than the trend of the Gross National Product.”
绩效预算是指准备预算文件及订出绩效衡量指标（perf ormance measures）的过程；而绩效拨款是指根据预算中 绩效衡量指标作为拨款分配百分比的依据。 结果显示，使用绩效预算的有34个州，运用绩效基金 的有13州，订出绩效衡量指标的有42州。
五、中长期预算框架
中长程预算规划是预算改革的重点之一，美国税务人员联盟(F ederation of Tax Administrators, FTA)于1991年的问卷结果指 出有24州实行了五年期的长期预测(Alt, 1993)。纽约州州长及纽 约州参众两院于1998年联合发表的预算改革中提到纽约州应走向长 期预算规划，除了需有年度的平衡预算之外，还需要注重长期收支 平衡（long-term structural balance）。 另外，之前所提的绩效指标也是长期预算规划的一个重要要素( Jordan and Hackbart, 1999)，使长期预算规划亦能达成绩效预算 的目的。路易斯安那州自1989年开始试行这一做法，要求绩效指标 需在四年为周期的范围内进行制定。
澳大利亚：以三年为一个周期进行预测评估，包括对 正进行项目的未来成本变动情况，以及提交给内阁的 对未来预算的展望。财政部门会准备相应报告，该报 告显示现有政策的经费问题，并提请注意可能的削减 或增拨。 加拿大：在内阁委员会高级部长间展开的关于优先事 项和规划的年度务虚会形式下进行。通常，这种会议 会分为两个阶段，在第一阶段，部长们会讨论一些框 架性问题，如财政收入预测，不同支出项目的参考水 平（基线），以及其他宏观问题。会后，财政部长为 每个领域拟定具体预算建议。在第二阶段，则会对这 些建议展开讨论。