关于《武汉市城市绿化条例（草案）》的说明

关于《武汉市城市绿化条例（草案）》的说明
文章属性
•【公布机关】武汉市人大及其常委会
•【公布日期】2014.06.24
•【分类】其他
正文
关于《武汉市城市绿化条例（草案）》的说明
——2013年6月25日在武汉市第十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上
市园林局局长苏霓斌
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，现就提请本次市人大常委会审议的《武汉市城市绿化条例（草案）》作如下说明：
一、制定《武汉市城市绿化条例》（以下简称《条例》）的必要性
我市是国家园林城市，是国家历史文化名城和旅游城市，市委、市人大常委会、市人民政府历来非常重视城市园林绿化立法工作。

1994年，我市就制定了《武汉市城市绿化条例》（以下简称原《绿化条例》），并于2003、2004年进行了2次修正。

原《绿化条例》的公布实施，对我市园林绿化事业发展影响深远，促使我市园林绿化步入投资力度加大、建设速度加快、发展水平增强的较好历史时期。

绿化建设由“见缝插绿”向规划建绿、拆迁建绿、拆墙透绿发展，综合改造了“两江四岸”、月湖、蛇山、龟山等自然景观,山水园林特色逐渐显现。

市、区人民政府将公园免费开放、绿化进社区等作为为民办实事、体现绿化事业公益性的重要内容，从单一重视绿量向建管并重、布局均衡、服务于民转变，绿化设计理念更加人性化，广大市民享受到更多绿化成果。

在植物配置上更加注重园林绿化的生态功能，植物品种更加丰富、空间层次更加完善、季相色彩更加分明；在管理上强化依法行政、完善市场机制和依靠科技手段，园林绿化水平不断提高。

2003年以来，我市城市绿化总量保持稳步增长，每年建设绿地300万平方米，新（改、扩）建公园30余个、街头游园100余个和城市小森林30个。

城市绿地率、绿化覆盖率、人均公园绿地面积三项基本指标分别从2003年的30.13%、34.92%、8.32平方米提高到2012年的32.93%、38.19%和9.92平方米。

随着我市社会经济和城市建设的快速发展，城市绿化工作出现了许多新情况、新问题，原《绿化条例》已经不能完全适应当前城市绿化工作的需要，主要体现在以下几个方面：
一是由于土地资源稀缺，导致可用于绿化的土地严重不足，城市绿化发展空间受到制约。

我市虽然实行了绿线管理制度，但是绿线调整的随意性较大，同一区域反复调整绿线的情形时有发生，规划绿地始终处于不稳定的状态中，同时由于受到短期经济利益驱动，建设项目配套绿地受到随意变更、侵占或改作他用的现象时有发生。

二是严格准入与充分竞争相结合、高效运转与规范有序相协调的园林绿化市场机制还未形成。

由于园林绿化市场进入门槛较低，绿化工程的资质管理、质量监督、竣工验收等制度还不健全，对破坏绿化建设市场秩序的行为没有明确的制约性法律规范，导致我市园林绿化建设市场主体良莠不齐，市场竞争较为无序，市场监管难度较大。

三是绿化工程设计方案未得到专业审查，园林绿化景观品质难以得到保障和提升。

由于绿化工程设计方案未经过专业部门审查，致使其绿化建设投资额度不足、绿地布局不合理、植物配置不科学等问题被忽视，绿化景观品质难以得到保障。

四是城市绿化养护管理主体、责任义务、养护要求、技术规范等不太明确，绿化养护管理质量和水平有待进一步提高。

目前我市绿化行业重建轻管的现象比较突出，养护管理质量和水平始终不能在整体上得到突破，如建设项目主体工程完工后，施工单位没有及时、彻底清理建筑垃圾，没有对绿化种植覆土层、养护设施的预埋等把好关，为以后的绿化养护管理留下了隐患；施工养护期满后，建设单位既不移交，也不负责养护管理，导致不少行道树、绿化带的养护管理处于真空。

五是因制定时间较早，原《绿化条例》滞后性较为明显。

原《绿化条例》于1994年公布实施，2003年、2004年虽然进行了二次修订，但只是增减了少数条文、修改了部分条款，大部分条款仍是1994年所订立，已明显滞后，对大面积绿地、城市林荫道的特殊保护以及绿道建设等问题均未规范和调整。

特别是2004年以来，《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》颁XXX新的《城市绿地分类标准》、《城市园林绿化评价标准》、《城市用地分类与规划用地标准》等国家标准相继出台，原《绿化条例》与上述法律、法规和国家标准之间存在着较多的不一致和不协调。

目前，我市一批重大城市生态工程、园林绿化建设项目如三环线绿化、城市进出口通道绿化、张公堤城市森林公园、城市绿道等的实施，加上2015年第十届中国国际园林博览会举办权的取得，对我市城市绿化建设和管理的制度构建提出了新的、更高的要求。

无论是从绿化行业的发展方向，还是从法律规范的调整对象、调整方式及力度等，原《绿化条例》都难以适应我市城市绿化事业的发展，需要制定新的《条例》进行规范。

二、《条例（草案）》的起草经过
《条例》列入市人大常委会2013年度立法工作计划后，市人民政府责成市政府法制办和市园林局组成起草工作专班，在对我市城市绿化现状进行认真调研的基础上，针对我市城市绿化发展存在的问题，借鉴其他城市的立法经验和好的做法，起草了《条例》（征求意见稿），广泛征求了各区人民政府、市人民政府各相关部门的意见，并通过武汉政府法制网、问卷调查等形式公开征求社会公众的意见，召开座谈会听取市民、开发建设单位、物业服务企业、基层管理部门的意见，组织武汉大学、华中科技大学、中南财经政法大学、华中农业大学等方面的专家对《条例》中的相关问题进行了专题论证。

邀请市人大城环委、市人大常委会法规室提前介入，对《条例》的起草给予具体指导。

市人大常委会副主任胡绪鹍高度重视，亲自参加了立法调研，并多次听取《条例》起草情况的汇报，提出了具体要求。

5月21日，受市人民政府副市长张光清的委托，市人民政府副秘书长马泽江召开了立法协调会。

光清副市长亲自审核《条例》，对《条例》提出了重要的修改意见。

工作专班根据各方面的意见，对《条例》进行了多次修改，数易其稿。

2013年5月27日，经市人民政府第51次常务会议讨论通过，形成了提请本次会议审议的《条例（草案）》。

三、《条例（草案）》主要问题的说明
《条例（草案）》分6章，共计60条，结合武汉市城市绿化发展实际，对政府职责、公众参与绿化、绿化规划与建设、绿化保护与管理、绿化工作监督与检查等进行了规范。

（一）关于适用范围和管理体制
1.明确了适用范围。

《条例（草案）》规定本条例适用于本市城市规划区内城市绿化的规划、建设、保护和管理。

此外，对森林资源、城市公园和古树名木的管理，《中华人民共和国森林法》、《武汉市城市公园管理条例》、《武汉市古树名木和古树后续资源保护条例》都有专门的规定，为了与相关法律、法规相衔接，《条例（草案）》规定：法律、法规对森林资源、城市公园、古树名木有规定的，适用其规定。

2.明确了管理体制。

一是规定了市、区人民政府应当加强对本辖区内城市绿化工作的领导，将其纳入国民经济和社会发展规划，安排专项资金用于绿化建设和养护，实行绿化目标责任制，促进绿地率、绿化覆盖率和人均公园绿地面积的协调增长，保障城市绿化均衡发展；二是根据市园林局和市林业局的职责分工，其均具有城市绿化管理职责，因此《条例（草案）》规定市园林行政主管部门和市林业行政主管部门按照市人民政府规定的职权范围，负责本市城市绿化工作，各区人民政府确定的绿化行政主管部门负责本辖区内城市绿化工作。

（二）关于公众参与绿化
城市绿化作为社会公共产品，社会各界对其理应享有知情权和参与权。

《条例（草案）》在城市绿化规划、建设和管理等各个环节，设置了社会公众知晓、参与城市绿化的渠道和途径：第五条规定，鼓励单位和个人以捐资、劳务、志愿者服务等形式认建认养城市绿地、树木，种植纪念林，参与城市绿化建设和养护的单位和
个人，可以享有一定期限的绿地、树木冠名权；第九条规定，城市绿地系统规划在报批前应当向社会公示、征求公众意见，批准后应当向社会公布；第十五条规定，绿化行政主管部门在编制树种规划、确定树种目录时，应当向社会征求意见；第二十条、第四十一条规定，绿化工程施工和经批准临时占用城市绿地以及移栽、砍伐树木的，应当在现场设置告示牌以方便接受公众监督；第二十三条规定，建设单位应当如实公示其住宅开发项目的配套绿地率；第三十一条规定，改变绿地性质的，应当向社会公示征求社会公众意见，批后应当向社会公布；第三十九条规定，对树木移栽、砍伐申请达到一定数量时，绿化行政主管部门应当向社会公众征求意见；第五十二条规定，绿化行政主管部门应当落实园林绿化政务信息公开制度，定期将城市园林绿化规划、建设、养护和管理等信息公开。

（三）关于规划与建设
1.明确了城市绿地系统规划编制的程序和要求。

为了科学合理地编制城市绿地系统规划，根据我市实际，《条例（草案）》规定：市城乡规划行政主管部门和市绿化行政主管部门应当根据本市经济社会发展状况和绿化发展需要，按照城市总体规划的要求，共同组织编制城市绿地系统规划，确定城市绿化建设目标、原则、标准和总体布局方案，明确各类绿地的基本控制范围，并对下一层次规划中的绿地配置提出控制指标和布局原则，报市人民政府批准。

为了保证规划的实施，《条例（草案）》还要求市、区人民政府应当根据城市绿地系统规划，编制年度分期建设计划，并组织实施。

2.确立了城市绿线管理制度。

实行“绿线”管理制度，是为了促进我市城市绿化总体水平的逐步提高，加强城市绿化规划管理，切实保证绿化建设用地而实施的强制性政策措施。

为了从源头上对城市绿化建设和管理进行规范，真正体现规划建
绿的作用，切实保障“绿线”规划控制的法定作用，《条例（草案）》第十条至第十四条分别对绿线的划定范围、程序、调整和管理要求作了明确规定。

3.完善了建设工程项目配套绿地率指标的设置。

《条例（草案）》第十七条明确了我市各类建设工程项目配套绿地面积占项目总用地面积的比例，即建设工程项目配套绿地率指标的要求，该指标与国内同类城市的标准基本相当。

需要说明的是，我市目前对住宅项目是按照所处建筑密度区的不同，执行相应的标准。

但由于我市规划管理已经取消了建筑密度分区的概念，因此，根据《城市居住区规划设计规范》（GB50180—93），《条例（草案）》重点对住宅项目配套绿地率及其人均公共绿地面积指标进行了完善：按照新区建设和旧区改建，分类设置了30%和25%的配套绿地率指标要求；同时，对于人均公共绿地面积的建设标准，按照居住区、居住小区和组团三个等级，分别设置了1.5、1.0、0.5平方米三个档次；并根据《城市居住区规划设计规范》中“旧区改建的住宅项目，人均公共绿地面积可以按照相应指标的70%执行”的规定，对旧区改建的住宅项目和保障性住房项目的人均公共绿地面积指标，分别规定为1.05、0.7、0.35平方米。

4.明确了提高绿化工程设计和施工质量，建立绿化工程质量监管体系的要求。

一是规定公园绿地、防护绿地和道路绿地等城市绿化工程在项目前期审批时，建设行政主管部门应当会同绿化行政主管部门对绿地布局、功能定位、植物配置以及是否符合相关技术标准和规范等进行审核；二是《条例（草案）》第二十条至第二十二条分别对绿化工程建设的资质管理、质量监督、配套绿化工程建设、竣工验收等问题作了相应规定，以建立和完善绿化工程质量监管体系。

5.对绿道建设问题作了相应规定。

绿道建设是近年来城市园林绿化发展中的新生事物，集环保、运动、休闲、旅游等功能于一体，是一种能将保护生态、改善民生与发展经济完美结合的有效载体。

《条例（草案）》第二十四条规定，城乡规划
行政主管部门应当会同绿化行政主管部门编制绿道建设规划，并按照规定程序报批。

绿道建设应当依托原有的地形、地貌、水体、植被和历史文化遗址等自然资源和人文特色，按照有关标准和规范配置绿廊、慢行道、驿站、标志系统等设施。

6.鼓励实施立体绿化。

我市人口集中、建筑密集、土地资源稀缺，在地面土地进行绿化建设的空间越来越有限，以屋顶绿化为重点，发展多种形式的立体绿化，使绿化从平面走向立体，进一步拓展城市绿化的发展空间，是城市绿化的新方向，是有效美化城市的新举措，也是国内外不少城市的通行做法。

《条例（草案）》规定鼓励建设屋顶绿化、垂直绿化等多种形式的立体绿化和开放式绿化，并要求建筑物和市政公用设施适宜进行立体绿化的，应当进行立体绿化。

为了鼓励立体绿化，还规定新建项目的屋顶绿化应当按照一定比例折算为建设工程项目配套绿化用地面积，并要求市绿化行政主管部门应当结合本市地理气候特征，制定立体绿化的技术规范，编制技术应用手册，加强对立体绿化的指导和服务。

（四）关于保护和管理
1.明确了绿地养护管理责任主体和养护管理要求。

为了进一步提高我市城市绿化养护质量，保护城市绿化建设成果，根据目前我市城市绿地养护的现状，按照谁所有谁负责的原则，《条例（草案）》第二十六条对各类绿地的养护管理责任主体进行了明确，并规定绿地养护管理责任不明确或者有争议的，由市绿化行政主管部门确定养护管理责任单位。

《条例（草案）》第二十八条、第三十条还对绿地的养护管理要求作了相应规定。

2.严格规定了改变绿地性质的审批程序。

城市绿地性质的改变涉及到城市生态、市民环境权益等多方面公共利益关系，应该严格管理。

《条例（草案）》第三十一条规定：任何单位和个人不得擅自改变城市绿地性质。

因城乡规划调整或者市
政基础设施建设确需改变的，应当经绿化行政主管部门审核，向社会公示征求公众意见，并报本级人民政府批准后向社会公布。

经批准改变绿地性质的，申请人应当按照先补后占、占补平衡的原则，根据规划的要求易地建设同等面积城市绿地。

3.加强对大面积绿地与林荫道的保护。

目前，我市已建成的面积在3万平方米以上的绿地有178个（包含东湖生态旅游风景区内绿地17个），林荫道约有110条，加强对大面积绿地与林荫道的保护，是维系我市生态平衡、加强环境保护的重要举措。

《条例（草案）》第三十二条、第四十三条对此明确规定，对已建成的面积在3万平方米以上的绿地和行道树形成的城市林荫道，由市人民政府确认为永久性绿地与绿色廊道，报市人民代表大会常委会备案，并向社会公布。

永久性绿地应当纳入本市生态底线区进行控制和管理。

绿色廊道的树木，除抢险救灾、死亡或者存在安全隐患需要更新外，不得移栽、砍伐。

4.规范了临时占用绿地和移栽、砍伐树木的审批管理。

建设工程项目在施工建设期间，存在临时占用绿地或者因建设确需移栽、砍伐树木的情形。

为了规范管理，《条例（草案）》第三十四条至第四十二条分别对临时占用绿地和移栽、砍伐树木的审批条件、程序、权限划分等作出了明确规定。

根据市人民政府分管副市长的意见，按照以区为主、属地管理的原则，《条例（草案）》将移栽、砍伐城市道路、公园绿地以外的树木的审批权都交由区绿化行政主管部门及区人民政府负责。

5.规定了禁止危害城市绿化的行为。

《条例（草案）》第四十七条规定了十项禁止损坏城市绿化的行为。

（五）关于监督检查
为了加强城市绿化管理，《条例》设专章对城市绿化的监督检查进行了规范。

1.明确了市、区人民政府和绿化行政主管部门的监督检查职责。

《条例（草案）》规定市、区人民政府应当加强对城市绿地系统规划、城市绿线划定和实施情况的监督检查。

市、区绿化行政主管部门应当定期对城市绿化的建设、保护和管理进行监督检查，并将监督检查情况向同级人民政府报告。

2.明确了绿化行政主管部门对绿化工程设计、施工、监理、招投标的监督管理职责。

《条例（草案）》规定绿化行政主管部门应当加强对绿化工程的设计、施工、监理及招标投标活动的监督管理，建立绿化工程建设市场的信用体系。

3.对相关部门建立信息共享机制提出了要求。

《条例（草案）》规定绿化、国土规划、建设及城市管理执法等部门应当建立健全信息共享机制，按照职责对城市园林绿化活动实施监督检查。

（六）关于法律责任
《条例（草案）》第五章对违反本条例的行为，根据危害程度、情节轻重等，设立了相应的处罚种类和处罚幅度。

需要说明的是，根据市人民政府部门职能分工调整的意见，原由园林部门实施处罚的擅自改变绿地性质、占用绿地、移栽砍伐树木及损害绿化等绿化违法行为，将调整为城管部门实施处罚。

因此，《条例（草案）》第五十五条明确规定有关绿化工程设计、施工、监理等建设方面的违法行为由绿化行政主管部门处罚，第五十六条规定有关擅自改变绿地性质、擅自移栽砍伐树木、损害绿化等违法行为的由城管执法部门查处。

（七）关于制度廉洁性评估
按照开展制度廉洁性评估工作的有关规定，市人民政府法制办对《条例（草案）》和市园林局关于《〈条例（草案）〉的廉洁性评估报告》进行了制度廉洁性
审查，提出了审查意见。

《条例（草案）》根据国家有关法律、法规，结合我市实际，对政府职责、公众参与绿化、绿化规划与建设、绿化保护与管理、绿化工作监督与检查等进行了具体的规范。

在制度设计上，《条例（草案）》严格按照“三个是否”（是否符合中央关于反腐倡廉各项工作部署要求、是否将预防腐败要求贯穿于制度建设中、是否存在容易滋生腐败的漏洞）的要求，对城市绿化保护设置了一系列制度，并且规定了相应的法律责任。

《条例（草案）》已将预防腐败建设要求贯穿于制度建设之中，对可能存在的腐败风险设计了防范措施，堵塞了容易滋生腐败的漏洞。

《条例（草案）》未设定新的行政审批事项，有关收费项目也只是延续原《绿化条例》的规定。

以上说明请连同《条例（草案）》一并予以审议。