浅析城市规划与土地规划的统筹发展

浅析城市规划与土地规划的统筹发展
摘要：合理的土地规划是城市规划的前提，合理的城市规划则为土地的优化设定了格局。

在城市的发展过程中，应该
将城市规划和土地规划从发展思路、发展途径、制度创新等
方面统筹起来，由城市规划指导土地规划，使土地规划服务
于城市规划，形成互补协调、互利共赢的格局。

关键词：城市规划土地规划矛盾
当前，党中央和国务院正在积极推进将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合统一的国土空间总体规划，
实现“多规合一”。

所谓“多规合一”既不是一个区域只编
一本规划，也不是形式上的多个规划简单融合，而是形成一
套新规划体系，从空间的角度来说，“多规合一”的根本任
务之一即是解决城市规划和土地规划在各方面的差异和冲突。

虽然规划改革后，《土地管理法修正案》已明确国土空间总
体规划可替代土地利用总体规划和城市总体规划，但是两者
间依然存在着诸多矛盾，想要统筹发展也并非一件容易的事，下面就土地利用总体规划和城市总体规划的存在的矛盾及如
何统筹发展做简要分析。

1城市规划与土地规划的矛盾分析
1.1两规的发展时间不同
我国城市规划自建国后就已经起步，经过几十年的发展完善，不断地吸取外部经验及自身教训，体制已经逐渐健全，
具有的可操作性也更强。

而土地规划则是在九十年代中期才
开始启动，与城规相比，发展的时间更短自身经验较为不足，相关法规也不够完善，监管难度也更高，因此造成土地规划
的成果经常被随意突破，难以严格按照规划落实。

1.2两规的管理体制不同
2018年机构改革之前，城市规划与土地规划分属不同部
门管理，两大主管部门行政管理体制相互独立，行政级别不
相上下，城市规划与土地规划由这两个部门分别编制，导致
编制过程中往往缺乏有效沟通，产生较大的差异性，甚至互
相脱节。

有些地方偏重于城市规划忽略土地规划，着重考虑
城市外延的拓展，较少考虑土地综合供给的平衡，导致城市
过度扩张，建设用地存量不足，绿地、耕地面积也无法保证，城市出现畸形发展。

另一些地方则是注重土地规划看轻城市
规划，惜土如金，一切从珍惜、合理利用土地资源的角度出发，特别强调对耕地的保护，无视城市发展的总体布局，使
得其成果难以满足城市发展对土地的需求。

这两种情况都会
对城市的科学发展造成一定的影响。

1.3两规的编制依据不同
城市规划和土地规划在法律上分属《城乡规划法》和《土地管理法》管理，对两者的编制期限要求不同，造成两者编
制的起止时间往往不同步。

且在编制过程中，土地规划主要
依托于国土变更调查更新成果，运用了遥感技术，并经过调查、核实、纠正等环节反复修改而成，准确性相对较高；而
城市规划多采用抽样调查的方法，所得结果多是估算值，准
确性相对较低，因此导致了两规在表述城镇用地规模时存在
明显不同等问题，使两规缺乏横向对比性。

1.4两规的分类依据不同
土地规划的用地分类标准采用《土地利用现状分类及含义》(见于《县级土地利用总体规划编制规程》中的附件一)，城
市规划用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)，这两个用地分类标准之间互有不同,即同
一名称或相似名称的地类,其含义却大不相同,这导致了两个
规划中的同一名称的地类面积却不一致的现象。

2统筹两种规划的总体思路
2018年机构改革之后，城市规划与土地规划均划归自然
资源部门管理，这大大提升了工作的合理性，因为在如今国
民经济发展大背景下，这两者本就应该是统一的，合理的土
地规划是城市规划的前提，合理的城市规划则为土地的优化
设定了格局。

在城市的发展过程中，应该将城市规划和土地
规划从发展思路、发展途径、制度创新等方面统筹起来，由
城市规划指导土地规划，使土地规划服务于城市规划，形成
互补协调、互利共赢的格局。

因此必须做到以下几点。

2.1做到协调规划。

在编制过程中从城市大局出发，既要
把握整体发展方向，也要注重局部发展，具体来说就是在土
地规划的过程中考虑到城市的发展需求，尽量在宏观层面上
为城市规划留出空间和余地；在城市规划的过程中考虑土地
规划的宏观安排，不能突破用地指标。

时刻注重两规的协调性，进而形成齐抓共进的局面，实现互助发展。

2.2做到弹性规划。

即在城市规划和土地规划中，根据产
业发展、宅基地、设施配套、生态保护的需求，结合上位规
划需要在本区域落实的项目，确定未来用地需求，通过划定“定空间，不定用途”、“定空间、不定时序”和“定指标、不定空间”三类留白预留下一定的发展空间，以便根据不同
时期、不同发展策略做出适时调整，避免规划失灵和出现重
复规划，为城市的未来发展、民生工程、基础设施建设及生
态环境保护等不确定性土地需求提供弹性空间。

2.3做到多元规划。

规划的编制目标不是单一的，编制过
程中不能只片面追求某一种效益，而要同时注重生态环境保护、文化发展、产业发展、经济发展等多元化需求，最终实
现多重效应叠加，实现社会的全面发展。

2.4做到特色规划。

我国幅员辽阔、地形复杂多样，这决
定了城市规划和土地规划的统筹发展也不可能千篇一律、千
城一面,因此应当结合地方特色，对地方发展的优点、缺点、难点、重点做出分析,充分了解发展需求，这样才能在两规统筹过程中选择正确的方向，并为将来的工作开展打下坚实的
基础。

2.5做到实用规划。

规划的价值绝不仅仅是停在纸上、挂
在墙上，而是要真正用来指导实际发展建设，因此，必须注
重规划的实用性和可操作性，将规划作为优化城乡空间结构、完善功能配置、激发发展活力的实施性政策工具。

切实发挥
好其工具作用，在有限的范围内统筹高效配置空间资源、优
化空间功能布局、提升空间功能价值，持续为城乡高质量发
展塑造新优势、创造新空间、激发新活力、释放新动能。

3统筹两种规划的主要策略
3.1统一规划体系。

对两规编制体系进行融合，建立健全
规划编制、审批、公示制度和约束机制，形成全新的“多规
合一”国土空间总体规划编制体系。

同时加强对自然资源主
管部门的支持，通过加强从业人员培训、给予充分资金保障
等措施，使其能够有效发挥职能作用。

3.2统一参数标准。

建立统一规划范围、用地分类、数据
统计标准,实现规划技术层面的无缝链接,促进规划在更深层
次的协调统一，减少和避免因用地分类不同或者重复、交叉等问题引发的矛盾。

3.3推进法律融合。

我国现行规划遵照的法律主要有《宪法》、《城乡规划法》、《土地管理法》、《环境保护法》等，各种法律较多，缺乏有效衔接和沟通，无法形成统一行政指令，容易造成效率低下、资源浪费的问题。

建议可以从法制层面进行融合，出台专门的法律法规，同时为城市规划和土地规划提供法律指导。

结束语
城市规划和土地规划虽然在概念上有所不同，但它们关系密切，二者之间互相弥补、互相促进，对于我国社会经济以及城市化进程的长期稳定发展有着重要影响，相信随着“多规合一”国土空间总体规划的推进，这两种规划终会实现统筹发展，共同推进城市的发展建设。