中国社会保障制度的管理模式选择研究

1 引言
作为一个后发国家 , 中国在现代化进程中, 要在经济领 域实现计划经济的市场化和自由化、自然经济的货币化与 市场化; 在政治领域实现集权制度的民主化; 在社会发展领 域实现农业社会的工业化、 工业社会的信息化; 在行政管理 领域, 则要承受改革传统行政模式逐步实现文官化和为应 对全球化挑战而推行新公共管理的双重压力。那么, 作为 行政管理重要组成部分的社会保障制度的管理到底应采用 何种模式呢 ?
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作者简介 : 卢一龙 ( 1982- ) , 男 , 武汉科技大学文法学院硕士研究生 , 华中师范大学武汉传媒学院专职教师 。
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பைடு நூலகம்
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Nov, 2008
现代商贸工业 Modern Bus iness Tr ade Industry 环境的解决方案。其具体措施如下:
2008 年第 11 期
人口已无法承受为维护政令畅通、 体制稳定所带来的高额 成本。而人口老龄化给社会保障制度带来的最明显的压力 就是快速增长的老年人口抚养比加重了赡养负担。老年人 口扶养比是从经济学角度反映人口老龄化社会后果的动态 指标, 即老年人口与劳动年龄人口的比例。通常用百分比 表示。随着我国老龄化社会的到来, 我国人口扶养比在未 来 50 年中的变化将非常明显。我国 60 岁及以上老年人口 的扶养比将从 2000 年的 15. 7% 上升到 2050 年的 56. 8% , 上升 41. 1 个百分点。少儿人口的扶养比则将从 2000 年的 37. 2% 下降到 2050 年的 28. 3% , 下降 8. 9 个百分点。即便 是少儿人口扶养比下降 , 但由于 60 岁及以上老年人口扶养 比上升的幅度较大, 也将导致总人口扶养比从 2000 年的 52. 9% 上升到 2050 年的 85. 1% , 将上升 32. 2 个百分点。 大幅度升高的老年人口扶养比加重了劳动人口的赡养负 担, 这是我国养老保险和医疗保险项目必将面对的一个严 峻考验, 它将会影响我国经济社会的可持续性发展。在大 幅提高劳动人口缴费比率已变得比较困难的将来 , 只有在 管理方面进一步优化组合, 积极引入效率机制, 在维持制度 稳定的同时降低管理成本 , 才能使社会保障制度健康良性 发展。 综上所述, 我国现行的社会保障制度管理模式的弊病 集中在混乱和低效这两个方面, 未来的社会保障制度管理 模式必须要同时克服这两种缺陷以形成统一的制度和高效 的管理。
3 文官制与新公共管理的有机融合 ! ! ! 中国社会 保障制度管理模式的理性选择
如果我国的社会保障制度推行彻底的文官制管理模 式, 建立分部分层、 集权统一的组织机构和管理模式; 树立 严格的制度规范和监督体系, 虽然会统一社会保障制度, 打 破行业、 地区壁垒, 快速实现行业统筹、 省级统筹乃至全国 统筹, 但却会导致整个管理体系效率低下、 冗员众多、 浪费 严重, 进而形成官僚垄断。这些都是官僚制与生俱来的内 部性以及公共服务成本与收益脱节所带来的缺陷 , 难以彻 底根除。这些缺陷会极大地加重社会保障制度的经济负 担。在人口结构逐步老龄化的今天 , 如果稍有不慎, 就会造 成整个社会保障制度因资金入不敷出而崩盘。 但是, 如果我们在文官制尚未完全成型的制度基础上 全盘套用新公共管理模式 , 打破制度规范和政府垄断的坚 冰, 大力推行企业化管理, 在政府部门之间展开竞争, 奉行 效率优先和弹性机制并引入社会资本, 虽然会大幅提高管 理机构运作效率和社会保险基金增值力度 , 但却违背了社 会保障制度追求公平的初衷并使整个制度逐步脱离政府的 有效控制范围 , 成为滋生贪污、 腐败等丑恶社会现象的温 床。因为在制度体系普遍缺乏足够的法制、 理性和规范的 前提下就贸然对国家管理进行市场化、 分权化改革往往会 造成大范围的混乱状况。 因此, 在我国社会保障制度的管理模式的选择问题上, 将文官制与新公共管理进行有机融合, 建立以文官制为主、 新公共管理为辅的管理模式也许是一个更为适合中国行政
2 中国社会保障制度的管理模式现状
中国社会保障制度的管理模式经历了一个由乱到治、 由分散到统一的发展过程。1998 年 3 月, 九届人大一次会 议审议通过了 国务院机构改革方案 , 新的一届中央政府 中, 在原劳动部的基础上组建劳动与社会保障部, 把人事 部, 民政部, 卫生部及原国务院医疗制度改革办公室管理的 有关社会保险事务划归劳动与社会保障部统一管理。1998 年 4 月 1 日, 劳动与社会保障部正式成立, 并在此基础上建 立了新的由政府统一集中管理的社会保障管理体制。即由 中央政府设立劳动与社会保障部, 下辖养老保险司、 医疗保 险司、 失业保险司、 农村社会保险司和社保基金监督司; 在 省级政府设立社会保障厅, 在市级单位设立社会保障局, 实 行统一政策、 统一制度、 统一标准、 统一表格, 经费统收统 支。管理机构包括行政管理机构和业务管理机构两个部 分, 也就是说劳动与社会保障部除了要承担政策法规的制 定, 社保基金的监督等责任之外, 还要负责社会保障的业务 管理, 包括受保人的登记和审查; 保障基金的筹集、 计算和 支付; 保障基金的使用、 调剂和运营等责任。 因此, 中国社会保障制度的管理模式在经历 1998 年的 行政体制改革后, 基本确立起以劳动与社会保障部为领导 机构的分部分层、 集中运作的管理模式。它的运作和管理 方式具备了西方文官制的某些特点。从分散管理逐步走向 集中统一管理; 从行业统筹逐步走向省级统筹, 并进一步迈
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现代商贸工业 Modern Bus iness Tr ade Industry
2008 年第 11 期
中国社会保障制度的管理模式选择研究
卢一龙
( 华中师范大学武汉传媒学院, 湖北 武汉 430015) 摘 要 : 古今中外的社会保障实践证明, 高效而有序的管理是社会保障制度健康、 可持续发展的前提和基础 。因此, 选 择适合我国国情的管理模式是建立新型社会保障制度的关键 。在总结文官制与新公共管理的利弊, 分析我国社会保障制 度管理现状的基础上 , 提出了以完善文官制为前提, 吸收新公共管理的精髓, 适度发展企业化运作的社会保障管理机构的 新型社会保障管理模式。 关键词 : 文官制; 新公共管理 ; 管理模式 中图分类号: D6 文献标识码: A 文章编号: 1672 3198( 2008) 11 0061 02 向全国统筹 ; 从大范围粗线条管理逐步走向分部门、 分项目 管理, 为建立广覆盖、 低水平的社会保障制度打下了良好的 基础。但是 , 现行的管理模式仍然存在一些问题 第一, 文官制不足, 劳动与社会保障部尚未建立起足够 的权威和严格统一的制度规范。各部门出于局部利益的考 虑, 纷纷涉足社会保障事务。如今 , 社会保障管理与经办已 涉及到劳动、 人事、 卫生、 民政、 财政、 教育、 工会、 妇联、 银 行、 保险等多个部门, 由于各部门所处地位不同以及利益的 驱动, 认识很不一致。所以, 在实际工作中经常发生矛盾, 难以综合规划和统一协调。在管理决策上, 各订各的办法, 各有各的政策界限, 难于统一政策; 在资金管理上 , 各有各 的条块壁垒 , 资金过于分散 , 不能统一挑拨, 调剂余缺, 资金 整体使用效益差; 在监督机制上, 仍缺乏严格制度规范并存 在较大的漏洞。如电力、 石油、 通信等垄断行业以及事业单 位职工的社会保险本应计入所在地区的省级统筹 , 但在推 行的过程中 , 由于劳动与社会保障部权威不足以及利益冲 突, 最终不了了之 ; 又如某些地区的社会保障主管机关没有 建立起严格监督机制 , 地方政府便通过各种关系重重施压、 巧立名目来挤占挪用社保基金, 严重威胁了社保基金的安 全。上海社保案就是一个鲜明的教训。 第二, 由政府集中统一管理所带来的高额管理成本严 重影响了社会保障制度的运行。我国实行的具备一定文官 制特色的政府集中统一管理方式决定了我国各级别社会保 障管理机构都属于政府机构。社会保障的行政管理即制定 法规及相关政策和业务管理即登记、 缴费等日常事务性工 作都集中在政府部门 ; 管理人员享受政府编制, 工资与福利 都来源于国家财政。这种管理模式有利于中央政府制定的 各项社会保障政策的贯彻实施和维护整个社会保障制度的 稳定, 但同时却产生了高额的成本。这种成本是维护政治 系统稳定、 遏制腐败所必需的, 也是政府内部性所导致的必 然结果。但随着社会保障覆盖面的进一步扩大、 社会保障 水平的刚性增长, 尤其是人口老龄化的进一步加剧, 所需的 社会保障基金的数额越来越大, 仅仅靠提高费率扩大缴费
参考文献
[ 1] 刘淑周 . 完善社 会保障 体系 构建和 谐社 会 [ J] . 福建 省委 党校学 报 , 2005, ( 1) . [ 2] 韩春明 . 我国居民收 入差距扩 大的现状 、 原因及对 策 [ J] . 中共云 南省委党校学报 , 2005, ( 1) . [ 3] 张祖平 . 试论社会转型因素对我国社会保障制度的影响 [ J] . 江苏 商论 , 2005, ( 11) .
第一, 完善文官制。现代文官制具备浓烈的法治与理 性主义色彩 ; 奉行等级权威和层级节制; 制定严密的制度和 规范。而在中国传统行政体制里, 人治大于法治; 人情超越 制度; 权利胜过法律。社会保障体系混乱的管理状况就是 其微观表现形式。因此 , 要完善文官制, 必须从以下几个方 面着手: 首先, 提高社会保障立法层次, 逐步由地方立法转 为中央立法 ; 由行政立法转为人大立法, 为劳动与社会保障 部开展管理工作和推行相关政策打下坚实的法律基础。其 次, 提高劳动与社会保障部的地位, 在其机构内部奉行严格 的等级权威与层级节制, 将垂直管理延伸到市一级的社会 保障局。各级社会保障管理机构应无条件服从上级主管部 门的命令与安排; 地方政府在一般情况下应无权干涉当地 社会保障管理机构的正常工作; 利用我国行政体制中党政 系统与宪政系统双重领导的特色, 在各级党委建立社会保 障委员会, 配合各级社会保障管理机构的工作。再次, 在社 会保障管理机构内部建立严格的规范与制度并完善监督机 制, 破除人情和人治的桎梏 , 逐步在管理人员心中树立牢固 的理性与法制精神。 第二, 适度发展企业化运作的社会保障管理机构。首 先, 在经济和社会发展较为成熟的地区将区、 街道及以下级 别的基层社会保障管理机构改制为接受劳动与社会保障部 监管的企业化运作的事业单位 ! ! ! 社会保险公司。这些社 会保险公司负责社会保险的办理、 咨询和征缴等业务管理。 它们的运营经费并不来自财政拨款而是从企业和职工缴纳 的社会保险费中提取一定比例作为公司利润以维持其正常 运营, 而国家则对其提供一定的财政补贴和税收优惠。改 制之后, 公共服务的成本与收益紧密联系; 管理人员的收入 与社会保险公司的效益直接挂钩, 社会保险公司的运营效 率较改制前将有所提高。其次, 将竞争意识与效率机制注 入社会保险公司。国家应将一个地区的基层社会保险管理 机构分拆成几家社会保险公司, 以破除垄断并鼓励它们之 间的竞争。企业和职工应有权自主选择投保机构。由于市 场和竞争的压力, 这些公司会自发提高运营效率并提供更 好的服务以吸引更多的企业和个人投保。同时, 这些社会 保险公司在经济利益的驱动下还会主动利用其社会资源和 关系网迫使那些违反劳动法和相关规定的企业为职工办理 社会保险, 扩大社会保险的覆盖面。劳动与社会保障部还 应对社会保险覆盖率进行考察, 与当地社会保险公司签订 合同, 将社会保险覆盖率作为绩效考核的标准之一以确定 其享受国家财政补贴和税收优惠的额度。