第六章行政执法的伦理维度

第六章行政执法的伦理维度
行政执法是行政管理的重要职能，一定意义可以说，在现代法治国家无行政执法即无公共行政。

行政执法是行政权力的运行过程，为了防止行政执法权的不正当使用，必须对行政执法过程加以控制。

具有较大灵活性和自由度的行政自由裁量权的运用，使得对它的控制尤为必要。

对行政执法的法律控制和道德约束缺一不可。

从伦理维度看，行政执法过程既是实现法律目的的过程，也是实现行政管理伦理价值的过程。

以德治政，能够弥补行政执法的道德缺失，能够提升行政执法者应有的思想道德境界。

对行政执法目和手段的正当性定位，防范自由裁量权滥用的道德建设的探讨，是现代行政伦理学的重要内容。

一、行政执法的道德缺失
1．行政执法的含义及其特征
行政执法是国家行政机关执行法律法规的行为，是指行政机关依照宪法、法律和行政法规、规章，直接对管理相对人行使权力和履行义务的情况进行监督检查或作出影响其权利义务的处理决定的具体行政行为。

它具有以下四个基本特征：
其一是主体的法定性。

从宏观上看，行政执法主体只能是法律、法规和规章直接授权的行政机关或组织，未经授权的其他任何机关或组织都不得进行行政执法活动。

从微观上看，每个法律、法规或规章都是由特定的行政机关来实施的，只有这个机关具有执法主体资格，执法行为具有生效条件才可以实施。

如公安机关的交警大队是《道路交通管理条例》的执行主体，只有它才能对违反道路交通法规的行为进行监督检查、处罚。

其二是行为的具体性。

国家行政管理活动是通过抽象行政行为和具体行政行为来实现的。

抽象行政行为是指行政主体以不特定的、抽象的事实和不具体的相对人为对象，为其制定一般规定或规则的行为，这种行为原则上对将来发生的具体行政行为发生效力。

与其不同的是，行政执法是以个别或具体的特定的相对人或事实为对象，对其进行监督检查、认可、奖励或处罚的具体行政行为。

这种行为一旦作出，即可发生法律效力，如劳动行政监察机关对用人单位违反劳动法规规定使用童工依法作出处罚决定。

其三是关系的相对性。

行政执法机关和管理相对人之间作为双方当事人构成行政法律关系，一方面行政机关依法对管理相对人行使职权，另一方面管理相对人对行政机关的执法行为不服，可以按照行政诉讼或行政复议条例的规定，或提请复议，或提起诉讼，使行政机关成为被复议者或被告。

这种从行政执法中的不平等关系到行政诉讼中的平等关系的转化，反映出行政执法在关系上的相对性。

其四是执行的强制性。

国家强制力是行政执法的坚强后盾，一旦某一具体行政行为作出，管理相对人就必须加以履行，否则，行政机关有权强制其执行，或者给予相应的制裁并最终履行义务。

这种强制性，在行政诉讼未作出裁决之前仍然具有效力。

2．行政执法的伦理诉求
国家设立行政机关的目的就是执行宪法和法律，执行政策和决策，以实现公共利益。

我国行政机关是最高国家权力机关的执行机关，更是名副其实的、极其重要的执法机关。

从实践上看，我国所颁布的法律法规约有80%依赖行政机关执行。

依法行政是依法治国的核心和关键，而行政执法又是依法行政的具体实现。

因此行政执法在建设社会主义法治国家的过程中，在整个行政管理的过程中发挥着重要的作用，一定程度上可以说在现代法治国家无行政执法即无公共行政。

行政执法过程是行政权力的具体运行过程，行政权力是以国家强制力为保障的维护社会公共利益，增进社会福利，保障公民合法权益的权力。

但行政权力具有自
我扩张性和强制性等特点，极易被滥用。

一旦行政执法主体违背行政执法的基本要求，滥用行政权力，发生权力腐败，那么就会违背行政执法的正当目的，损害公民、法人和其他组织的合法权益。

为了充分发挥行政执法的功能和作用，为了保证行政执法过程中行政权力的正确行使，必须对行政执法加以规范和约束。

（1）对行政执法行为的约束，法律和道德缺一不可。

对人的行为的调控，法律和道德是最基本的调控手段，二者相辅相成，缺一不可。

关于道德和法律的关系，费孝通先生曾有过论述：“法律是从外部限制人的，不守法所得到的罚是由特定的权力所加之于个人的。

人可以逃避法网，逃得脱还可以自己骄傲、得意。

道德是社会舆论所维持的，做了不道德的事，见不得人，那是不好，受人唾弃，是耻。

”①这形象说明了法律与道德的不同特点。

首先，法律和道德的维系手段是不同的，法律靠国家强制力来实现。

而道德则通过人的内心责任感、义务感和荣誉感来实现，并通过社会舆论形成评价机制；其次，法律主要体现权利义务关系，个体要享受权利，必须同时承担义务，而道德则强调人们对他人对社会应尽的义务。

第三，道德和法律同为调整人的行为和社会关系的手段，但却拥有各自独特的调整领域。

法律体现道德的基本要求，但不可能反映所有的道德要求。

一般情况下，法律只对人的行为提出要求，通过道德层面的调整使人们达到精神境界的升华，良好的情操，自觉自愿回避一切不良的行为。

法律和道德的不同特点决定在行政执法过程中对行政执法者行为的规范和约束，法律和道德缺一不可，道德规范能弥补法律规范的有限作用。

行政执法行为不仅要受到法律的外在的强制性的约束，同时还要受到来自行政执法主体道德意识和道德义务的自律，行政执法过程中的不当行为既要受到法律制裁，同时要受到行政执法的良心自责和来自社会舆论的谴责。

（2）行政执法者的守法精神的培养需要道德力量作为基础。

行政执法必须坚持合法性原则，而守法是行政执法人的合法性的根本，执法犯法与合法性原则背道而驰。

“行政机关不仅有消极的义务遵守法律，而且有积极的义务采取行动，保证法律规范的实施”。

②如果没有道德力量作为基础，行政执法者的守法会是慑于法律威慑的被迫守法，而真正认识到守法对个人和社会的意义，自觉将守法作为一项道德义务，才能保持行政执法者每时每刻都是守法者。

柏拉图说：“官吏是法律的仆人或法律的执行官……，我相信他们具有遵守法律的品德，这是决定国家兴衰的因素。

”③早在几千年前，孔子便指出：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以刑，有耻且格。

”行政执法者对自身行为时时自省，耻于违反法律规范的行为，才是守法最强大、最持久的力量。

（3）行政执法者的职业道德对全社会具有示范性。

社会各行各业都有自身的职业道德，行政执法涉及的是社会公共事务，它的管理相对人涉及到各行各业和广大公众。

因此行政执法的职业道德要求及践行情况对其它行业产生显著的示范作用。

培根认为：“一次不公的判断比多次不平举动为祸犹烈，因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源弄坏了。

”④可见官员不遵守法律，公众必将效仿，导致整个社会无正义可言。

行政执法者的职业道德的示范性对行政执法者提出了更多的道德要求。

行政执法应具有更多的道德意志力和道德判断力。

行政执法者不能仅仅满足一般人那样以守法或不守法规则作为底线，而且能应用道德判断力在执法中保证法律的完整性和实施的准确性。

在法律实施过程中，行政执法者不仅要以法律伸张正义，处理某一具体个案，而且还直接影响公众的行为后果及道德判断标准，因为每一次执法过程都是一次法制教育及道德示范过程，公众会自觉从中寻找行为的衡量标准。

马克思说：“普遍守法下的政府是法治关键之关键，历史经验表明法治破坏的始作俑者首先是公权力的行使者，人民遵守法律的前提是统治者都能够遵守法律，否则人民
①费孝通：《乡土中国》，三联书店，1984年版，第52-53页。

②王名杨著：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1989年版，第98页。

③《法律篇》，转引《西方法律思考与道德》，北京大学出版社，1983，第2页。

④培根：《培根论文集》，商务印书馆，1985年，193页。

就不再有守法的义务，因而掌权者守法是人民履行守法义务的必要条件。

”①（4）行政执法应遵守的基本原则都蕴含着伦理价值的判断和道德要求。

行政执法的基本原则，是指贯穿于行政执法的整个过程，对行政执法起着指导性作用的核心准则，它反映了行政执法的客观规律，体现了行政执法的根本宗旨，适用于行政执法的一切领域。

行政执法的基本原则包括合法性原则、合理性原则、公正原则、责任原则。

这些原则都蕴含着伦理价值的判断和道德要求。

合法性原则的遵守有赖于行政执法的自觉的守法精神。

合理性原则内含行政执法应当符合社会的伦理道德标准，公正原则本身就是伦理价值判断，责任原则要求行政执法者对执法结果既要承担法律责任，又要承担道德责任。

由此可见，行政执法不仅是实施法律的过程，而且也是实现伦理价值的过程。

3．行政执法的道德缺失
行政执法的道德缺失就是行政执法过程缺失或限制了行政伦理的作用，使行政执法行为缺乏自律而损失他律，导致行政执法不正当行为产生，阻碍法律目的的实现，损害政府形象。

行政执法的道德缺失具体表现在：
（1）行政执法的价值取向的缺失。

受实证主义方法论的影响，20世纪西方主流公共行政学更加强调价值与事实的区别与分离，试图建立一种“价值中立”的科学。

理论研究上，重点在于“技术的合理性”和“工具合理性”，在工具理性的指导下，视“效率”为公共行政的终极目标和目的，把公共行政管理简化为一套行政程序和管理技术，从而忽略了对公民基本价值的捍卫，缺乏对公共行政管理的基本价值和目的的探计与重视，以至于在公共行政实践中政府出于缺乏对自尊行为价值的反思、认同和内化。

产生于20世纪60年代末和70年代初的新公共行政学在反观了主流公共行政学弊端的基础上，开始关注与政府社会目的有关的价值取向问题，主张以公共行政的“公共”部分为研究重心，它不仅认为公共行政应以经济、有效的方式为社会提供高质量的公共物品，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标，“他们建议的是以顾客为中心的行政管理，以及非官僚制、民主决策和行政过程的分权，这一切都是为了更有效、更人道的提供公共服务”。

②20世纪70年代以来，官僚制受到了普遍的批评，特别是在哲学的层面上对它的工具理性、形式合理性及其缺陷作出了深刻的反省，并判定这种基于形式合理性而获得的社会秩序由于压制了人的主体性而沦为一种虚假的秩序。

“工具化、技术化在官僚制的运行中已完整化，把整个社会都推向了窒息着人的生存价值与正义，排斥人类的价值判断和道德自觉。

”③西方公共行政理论在传统主流公共行政向新公共行政学的嬗变中，正在完成行政过程对伦理价值的排斥与缺失到寻求和填补的转变。

这是对把法治政府推向极端之后带来种种弊端的深刻反思的结果，预示着法治化政府和道德化政府的统合的发展方向。

改革开放以来，我国从人治到法治的转变过程中，强调依法行政，无疑具有十分重要的意义，但是一段时间却片面推崇依法行政，把德治等于人治，排除于行政管理过程。

当西方新公共行政学在力求克服传统主流公共行政学排斥伦理价值的不足时，我们追求的公共行政理念却仅锁定在西方传统主流公共行政学的主张。

后来在有法不依、执法不严、贪赃枉法现象层出不穷情况下，才日益意识到伦理价值缺失的严重后果。

党中央把依法治国、以德治国同时作为治国方略，就行政管理来讲就是既强调依法行政，又主张以德治政。

（2）道德意识的缺失。

由于缺乏对行政执法人员道德素质的教育和培养，由于行政执法人员不加强自身的道德和修养，从而导致道德意识的缺失。

有的缺乏守法精神，没有将守法要求转化为道德理念，不是一个出自对法律尊崇的自觉守法者，而是一个慑于法律威慑力
①1956年，第1卷第158页。

②菲利克斯·A·尼格罗，劳埃德·G·尼格罗：《公共行政简明教程》，中共中央党校出版社，1997年，
第18页。

③张康之：《寻找公共伦理的新视角》，中国人民大学出版社，2002年，第104页。

的被迫守法者。

有的没有正确的义利观，在行政执法过程中，个人利益意识膨胀，见利忘义，以权谋私。

有的特权思想严重，把法律看成是“治民不治官”的手段。

有的没有树立正确的权力道德观，缺乏为人民服务的宗旨意识，不少行政执法人员还没有真正完成从“统治行政”到“服务行政”的观念转变。

有的存在认识上的偏差，如强调行政执法的人、财、物的投入成本，而忽视行政执法的道德成本；重视行政执法的法律责任，轻视行政执法的道德责任，等等，有的执法者内心缺乏公正、公平、平等的理念。

（3）道德行为的缺失。

行政执法人员道德意识缺失必然带来道德行为的缺失，我国行政执法过程中存在的问题中有着大量的不道德的行为。

第一，执法不严。

行政执法主体不及时履行法定职责，没有在法律规定的或者合理的期限内作出相应的具体行政行为。

在做出个体行政行为时，适用了不应该适用的法律、法规规范或者没有适用应当适用的法律、法规规范，还有超越职权，违反法定程序的行为。

第二，执法不公。

违背法律公平、公正的目的，在执法过程中畸轻畸重，相同情况不同对待，不同情况相同对待。

办关系案，办人情案，办权力案。

第三，执法中的地方保护主义严重。

在地方行政执法中，一些地方、部门或者单位违背法律，不顾大局，以种种不正当方式非法保护本地方、部门或单位的局部利益，甚至不惜损害国家的、社会的或者其它地方、部门或单位的合法权益。

地方保护主义严重损害了行政执法的统一性和协调性。

第四，执法腐败。

行政执法者在执法过程中利用公权谋取私利，牺牲公共利益谋取个人利益。

将人民赋予的权力视为囊中之物，当作商品进行交易，为寻租人的寻租活动提供便利，从中接受金钱或其它贿赂。

行政执法商品化，导致执法过程唯利是图，有利抢着干，形成所谓行政执法“密集地带”，无利躲着走，形成所谓行政执法“空白地带”。

第五，执法工作态度生硬。

少数国家公务员在对待群众和当事人上，态度冷、硬、横。

一些国家行政机关给人民群众留下了“门难进、脸难看、话难听、事难办”的印象。

有的行政执法者以管人者自居，不是以理服人，而是以权压人。

第六，执法者直接侵害公民权益。

行政执法者利用手中掌握的权力，侵犯当事人的合法权益。

对行政相对人乱没收、乱罚款、乱收费，向办案单位和当事人索取“办案费”，定罚没指标，搞办案提成，并以种种理由将收费和罚款坐收、坐支，甚至私分；搞“养违法”，即行政机关对违法行为不是及时采取有效措施，加强事先防范、事中的治理，而是任其滋生蔓延，达到一定的程度再予以治理。

如有的城建部门对违法建筑不是及时制止，而是为了罚款故意放任不管，等到建成以后于再罚款。

有的粗暴执法，随意扣押当事人财物。

（4）道德评价的缺失。

道德评价能够对行政执法主体形成社会舆论的压力。

而以往我们对执法行为的督查重视的是对不正当执法行为法纪惩罚，而忽视对其道德谴责。

一些行政执法人员不珍视自己的道德声誉。

二、行政执法目的与行政执法手段的正当性
1．行政执法目的的正当性。

（1）行政执法要以法律赋予行政执法权的目的为根本目的。

法律设定行政执法权的目的在于有效管理国家和社会公共事务，维护正常的生产生活秩序，保障公民的合法权益，实现和增进社会公共利益。

要保证执法不偏离法律的目的，行政执法人员要树立“法律正义”的执法观念，包括“对法律负责”“证据第一”“超时违法”“程序正义”等内容。

行政执法人员要以法律正义作为执法活动的出发点和落脚点，从内心深处感受到对法律的珍视和尊重，视法律为至上、神圣的最高准则，在执法活动的每一个环节中都能做到公正无私、不偏不倚。

（2）行政执法的目的应当符合社会的伦理道德标准。

行政执法必须遵守反映行政执法客观规律要求的行政执法原则，而称之为行政执法基本原则的东西，大都蕴含于浓厚的价值伦理判断之中。

公正执法、文明执法、行为高尚这些道德理想应是行政执法的追求和目标。

要达到行政执法的正当目的，广大行政执法人员应当始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，模范遵守各项基本道德规范，努力实践自身职业道德标准，使行政执法成为社会主义道德建设的一支重要的生力军。

（3）行政执法的目标范围应该以社会的需求来界定其适当性。

对社会关系的调整和社会秩序的控制，可以有多种形式和手段，行政执法只是其中的一种。

行政执法所调整的领域应当以必须由行政执法调整为限，只有在该范围内，行政执法才符合社会需求的目的。

有些如行业自治、道德规范、社团组织等领域，通过非法律手段调整可以获得更大的社会效益，如果将行政执法强行介入，那么不仅不能达到其理想的目的，反而浪费了行政执法的有限资源，压抑了社会本来具有的生机和活力。

（4）行政执法的结果评价应坚持效率和效益并举。

行政执法效率，是指行政执法所产生的全部效果与行政执法所花费的总体成本之间的比值，比值越大，效率越高；比值越小，效率越低。

行政执法的效率主要受到行政执法成本、行政执法速率、行政执法效果这三方面因素的影响。

行政执法效果主要包括两个内容：一是对特定的相对人，通过行政执法达到了特定的行政管理目的；二是相对于整个社会，该行政执法行为通过各种渠道，波及了其它社会主体的法律意识和行为模式等。

行政执法效益，是指行政执法所产生的实际效果与理想效果的重合程度。

要提高行政执法效益，就必须尽可能使行政执法的产生的实际效果体现和反映行政执法的理想目标。

行政执法的理想目标更注重的是行政执法的社会效益即行政执法的价值追求及实现。

执法主体人价值追求是衡量执法效益的直接杠杆。

行政执法是行政执法主体代表统治阶级执行法律规范的行为，这一行为必然体现统治阶级的价值追求。

在我国人民群众是国家的主人，国家的利益与广大社会主体的利益在根本上是一致，执法的价值追求与社会效益一般是重合的，但这不排除有些执法主体囿于某些局部利益或者自身的利益，而使行政执法悖于社会整体的利益和需求，以至产生执法效益与社会效益相背离的现象，这种执法产生的效果越大就越损害社会整体利益，执法效益则越低。

（5）保护行政相对人的合法权益是行政执法目的的应有之义。

行政执法是维护既定行政法律关系的重要手段，在行政法律关系中，行政相对人是权利和义务的统一体，他既有服从行政主体的行政管理，依法履行各种法定义务，接受行政主体的监督等义务，又有参与行政管理，依法申请行政救济，保护自己的合法权益不受行政主体侵害等权利。

由此决定行政执法过程是行政法治化和行政民主化的统一。

伴随着政治民主化的进程，行政执法已由“行政主体→行政相对人”的单向关系转变为“行政主体←→行政相对人”的双向关系，增强了行政执法的参与性和民主化。

行政相对人的参与意识和权利意识不断加强，行政相对人的权利制约行政执法权力的制约机制，正在形成和健全。

我国《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的颁布执行证明了以权利制约权力的重要性。

在社会主义民主政治的条件下，我国行政执法的目的应该是维护这种民主的行政法律关系，应该是既要促使行政相对人认真履行法定义务，又要尊重行政相对人，切实保护行政相对人的合法权益，充分调动行政相对人主动积极配合执法的主观能动性。

为人民服务是我们党和国家一贯宗旨与提倡的作风，行政执法主体应该树立公民权利本位的执法观念，增强服务意识，要做到想人民所想，急人民之所急，谋人民之所需，使执法行为以人民的利益为准绳，以人民满意为标准，以维护公民的正当权益为宗旨。

（6）行政执法目的正当性有赖于“良法”。

行政执法的前提和依据，是要有健全和完善的法律体系，法律的正当性是行政执法正
当性的前提，不具有公平、平等、自由、信义、仁爱等道德的法律，绝不会是“良法”。

我国改革开放以来立法工作取得了巨大的成就，全国人大及其常委会通过300多件法律和有关法律问题的决定，修宪也取得长足的发展。

国务院制定行政法规800多件，国务院部委规章和地方政府规章也有近3万件。

我们在看到立法工作这些成就的同时，也不可忽视立法工作存在的问题。

由于行政立法权在“依法行政”的口号下日益膨胀，加上行政立法法治监控和机制的残缺，行政立法显露了一种架空取代甚至凌驾于法律之上的危险倾向。

行政法规急剧增多；行政法律粗疏由行政法规、地方法规规章补充细化，甚至取而代之，难免形成行政执法机关为自己制造执法依据的不正常现象。

更为值得关注的是立法中的地方或部门利益保护主义问题。

在利益保护的驱动下，不少地方或部门都热衷于在立法中争权夺利，力图通过立法这一权威手段为本部门或本集团划定一块垄断性的势力范围，以至某些法规规章带有明显的部门或集团的痕迹，立法也因此而蜕变为谋取部门私利或集团私利的工具，蜕变为部门或集团垄断性利益保驾护航的秘密武器，法律这一“公共物品”也蜕变为服务于少数利益集团的“私人物品。

”正是在立法的保护伞下，某些畸形的利益格局或权力关系被合法化，某些垄断性的政策或长官意志通过立法程序摇身变为冠冕堂皇的法律。

2．行政执法手段的正当性。

（1）行政执法手段的主要类型
行政执法手段可按行为方式分为行政检查、行政处理和行政强制执行三种主要类型。

行政检查。

所谓行政检查是指行政执法机关，为履行行政管理职能，通过审查、检查、登记、统计等方式，对相对人是否依法行使权利、履行义务具体行政行为直接进行干预的行政行为。

它具有两个基本特点：一是行政检查具有普遍性，是行政机关重要的行政执法活动。

它的作用是行政机关对公民、法人和其它组织是否守法、是否履行了行政处理决定的情况所进行的监督检查；二是行政检查一般不影响相对人的权利和义务。

行政检查是一个确定事实和收集证据的过程，是行政处理决定和行政强制执行的手段和前提。

行政处理。

行政处理是行政机关对行政相对人设定权利或义务，改变相对人法律地位的具体的、能直接发生法律效力的行为。

它是行政执法最为广泛的一种手段。

就行政处理对相对人权利义务的影响的角度，行政处理的类型可划分为行政许可、行政奖励和行政处罚三种基本类型。

行政许可是行政机关根据行政相对人的申请，依法赋予行政相对人获得某项权利或职能的行为。

行政奖励是行政机关对不同领域、不同岗位上为国家和社会作出贡献的单位和个人给予精神奖励和物质奖励的一种行政行为。

其主体是国家行政机关及特殊授权的企事业单位，是对管理相对人的奖励，不同于行政对机关、企事业单位内部的奖励行为。

行政处罚是行政主体依照法定权限和程序对行政相对人违反行政管理秩序尚未构成犯罪的行为给予制裁的具体行政行为。

行政处罚类型可以分为人身自由罚、财产罚、行为罚、声誉罚四种类型。

行政强制执行是行政主体依法采取强制措施迫使不履行其法定义务的行政相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态。

以强制执行的方法为标准，行政强制执行可以分为直接强制执行和间接强制执行。

直接强制执行指行政主体对逾期拒不履行法定义务的行政相对人的人身或财产依法采取强制手段，直接迫使其履行义务，或达到与义务人履行义务相同状态的行政强制措施。

直接强制执行有对人身强制执行和对财产强制执行两种途径。

对人身强制执行的主要方式有强制传唤、强制拘留、强制隔离、遣送出境、遣送回乡等；对财产强制执行的主要方式有强制划拔、强制抵缴、强制扣缴、强制拆除等。

间接强制执行是行政主体以间接手段迫使义务人履行其应当履行的义务或达到与履行义务相同状态的强制执行措施。

它采取代执行和执行罚两种方式。

所谓代执行，是指对负有作为事务的法定义务者，在其不履行义务时，行政机关可以请他人代为履行，其后果和费用由法定义务人承担。

所谓执行罚，是在当法定义务人不及时履行义务，而他人又不能代为履行时，所采取的课以财产上的新的。