035“多规协调”下的镇(乡)域村镇布局规划探索与实践——以长沙市望城区乔口镇为例

“多规协调”下的镇（乡）域村镇布局规划探索与实践——以长沙市望城区乔口镇为例林志明汤品森彭俐李松平【摘要】从“多规协调”的视角出发，在研究分析“多规”含义以及镇（乡）域村镇布局规划内涵的基础上，通过“多规协调”的技术基础分析，总结镇（乡）域村镇布局规划与“多规”之间的关系，构建基于“多规协调”下的镇（乡）域村镇布局规划的内容体系，最后以望城区乔口镇为例，探讨“多规协调”下镇（乡）域村镇布局规划的编制，以期为相关研究和规划实践提供参考。

【关键词】多规协调；镇（乡）域村镇布局规划；乔口镇引言综观我国现有的规划体系，种类纷繁，有国家层级和地方各级的规划，也有出自不同职能部门、不同行业的规划，其中以国民经济与社会发展规划、土地利用规划、城乡空间规划和各部门专项规划最为典型和常见[1]。

各种规划内容重叠交叉，各层面的规划缺乏协调，彼此冲突，导致我国目前规划体系存在很多尚需进一步完善的问题[2]，各种规划之间的协调、整合，甚至融合是我国规划体系发展的必经之路。

当前，关于规划协调的研究已有大量论著，主要集中在“三规”[3]- [5]以及“两规”[6]-[9]的协调和实践，对“多规协调”的论述亦有涉及[10]- [11]，但在镇（乡）域层面的“多规协调”研究，尚处探索阶段。

本文从“多规协调”的视角出发，在研究分析多规含义以及镇（乡）域村镇布局规划的内涵基础上，通过“多规协调”的技术基础分析，总结镇（乡）域村镇布局规划与“多规”之间的关系，构建基于“多规协调”下的镇（乡）域村镇布局规划的内容体系，以推进村镇布局规划更好的与各层次规划的衔接，充分利用分类规划成果，避免各自为政，重复编制，最终达到有效指导镇（乡）域村镇布局规划编制的目的，使“多规”在镇域村镇布局规划层面有效协调，为相关规划提供一定的理论和实践参考。

1．相关概念释义1.1“多规”内涵“多规”：本研究主要指影响镇（乡）域范围村镇布局的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡空间规划和各部门的专项规划。

国民经济与社会发展规划：以国民经济和社会发展各领域为对象编制的规划，主要为发改委编制的五年发展规划。

土地利用总体规划：以区域土地利用为主导，突出耕地保护和建设用地控制的规划。

主要为国土局编制的土地利用总体规划。

城乡空间规划：主要指《城乡规划法》所确定的规划体系，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

主要为规划与建设部门编制的各类城乡规划。

各部门专项规划：是以特定领域为对象所编制的规划。

包括综合交通发展规划、市政设施规划、水资源利用与保护规划、综合通讯发展规划、综合防灾规划及环卫规划等。

1.2镇（乡）域村镇布局规划本文所提出的镇（乡）域村镇布局规划不同于传统意义的村庄布点规划，它是在“多规协调”的基础上，以居民点为导向，更侧重于镇域城乡居民点用地、非农产业用地、设施用地等建设控制的规划，类似于镇域层面的“全域”规划。

核心是与各个层次和专业的规划协调，选择好农村居民点建设用地，以此控制和规范村庄建设，实现镇域村镇用地合理布局。

2．内容体系构建2.1与“多规”协调的技术基础在“多规协调”的村镇布局规划过程中，规划之间由于在空间上存在重合，因此需要建立统一的各项技术基础，以免因为技术标准不统一而带来规划之间的冲突及管理混乱的情况发生。

主要有以下几方面：规划范围：以镇域行政管辖为范围，统一空间平台，统筹布局镇区和农村居民点各项用地，充分与城乡空间规划、土地利用规划、国民经济与社会发展规划及各专项规划等协调。

规划期限：村镇布局规划期限以10年为准，该轮规划到2020年，近期为2015年，既与土地利用总体规划的规划期限一致，又结合了国民经济与社会发展规划的调控内容，同时也与城乡规划的规划期限不冲突。

用地分类标准：在镇区和农村居民点的等建设用地的区域以《镇规划标准》和《城市用地分类与规划建设用地标准》为主，在农业用地、林地等非建设用地区域内以土地利用总体规划用地分类标准为主，同时兼顾国民经济与社会发展规划中的政策分区和空间管制的内容，最终整合成适应村镇布局规划用地的分类标准。

统计资料口径及预测基础：人口以常住人口为准，土地规模以土地利用总体规划一致，经济数据以国民经济和社会发展规划为主，各专项预测系数与标准要求以专项规划为准，以此进行村镇布局规划的人口、用地、经济和各专项设施等测算。

2.2与“多规”的协调关系为破解村镇布局规划与城乡空间规划、土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划及各专项规划之间的冲突，应先确立“目标上以发展规划为导向，量上以土地利用总体规划为依据，空间上以城乡空间规划为引导，设施配置标准上以专项规划为指导”的“多规”协调原则，通过目标思想协调、规模控制协调、标准配置协调和空间布局协调，形成“多规”协调的总体框架，如图1所示。

图1 镇（乡）域村镇布局规划与“多规”的协调关系图2.3“多规协调”下的内容体系在统一技术标准的基础上，依据与“多规”协调关系的总体原则，与“多规协调”的主要内容分析如下。

与国民经济与社会发展规划的协调内容：国民经济与社会发展规划的主导内容是确定近远期经济和社会发展总体目标，其主要协调内容包括发展战略、产业布局、人口经济、近期重点项目等发展目标的确定。

与土地利用总体规划的协调内容：土地利用总体规划的调控性较强，突出体现对建设用地规模、耕地保有量和基本农田保护等指标的刚性约束，其主要协调内容包括建设用地总规模、空间管制等调控目标的确定。

与城乡空间规划的协调内容：城乡空间规划具体确定空间结构、建设用地内部各项用地比例和空间布局，将经济发展目标和用地指标落实到具体空间坐标中，其主要协调内容包括村镇职能定位、镇区用地布局等空间目标的确定。

与各专项规划的协调内容：各专项规划对各公共服务设施和市政设施进行详细具体的综合部署，专业性强，具有针对性，其主要协调内容包括各项设施需求量预测、用地量以及空间布局等设施配置目标的确定。

根据上述“多规”协调的主要内容，深入研究镇（乡）域村镇布局规划的具体事宜，探索基于“多规协调”下的规划内容体系，如图2所示。

直接协调：间接协调：图2 “多规协调”下的镇（乡）域村镇布局规划内容体系图3．实例研究3.1研究区概况乔口镇扼长沙市西北门户，与益阳、湘阴、宁乡交界，距离长沙市区约40km；省道S101线（雷锋大道）南接望城、长沙市区，北连国道S308线。

至2011年末辖1个社区10个建制村，148个村民小组，总面积46.23平方公里，总人口33825人，镇域人口密度约731人/平方公里。

3.2“多规”直接协调的内容编制3.2.1发展战略规划根据国民经济与社会发展规划的主要内容，提取乔口镇发展的优势政策，综合考虑和研究这些政策将对该地区发展战略和目标设定所起的重要作用，最终进行综合战略规划。

该内容基于国民经济与社会发展规划协调，其主要内容包括发展战略、人口经济产业等发展目标的确定。

发展战略：打造旅游型古镇，商贸渔都。

人口发展目标：2015年规划人口3.8万，2020年规划人口4.1万。

经济发展目标：近期2015年GDP总量达到20亿元，远期GDP总量达到35亿元，一、二、三产业比例为25：30：45，人均可支配收入达到2.8万元。

3.2.2镇域总体布局规划在发展战略的指导下，通过对用地条件的分析确定用地管制分区及产业布局，最终确定村镇在镇域空间上的总体分布形态和组合方式。

该内容基于国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城乡空间规划三者的协调，其主要内容包括空间管制规划、建设用地控制规划、产业布局规划和村镇体系规划。

空间管制规划：根据土地利用总体规划确定的允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，结合镇域现状用地条件，确定镇域空间管制分区，如图3所示。

图3 基于“土规”的镇域空间管制分区建设用地控制规划：根据土地利用总体规划确定的建设用地总规模，规划至2020年镇域建设用地总面积500.5公顷，其中镇区187公顷，村庄建设用地313.5公顷，严格控制在土地利用总体规划要求内。

产业布局规划：根据国民经济与社会发展确定的经济发展目标、产业发展政策及重点引进项目，规划确定乔口镇以商业贸易、“鱼产业”和乡村休闲旅游业为主。

村镇体系规划：根据县域村镇体系规划、镇总体规划、县域一体化规划、县域居民点布局规划及概念规划的等城乡空间规划内容，规划确定镇域村镇等级结构为“镇区—中心村庄—基层村庄”。

总体空间结构为“一心多带”。

一心：为乔口镇区；多带：沿镇域乡村道路，形成“藤上结瓜”式的村庄分布带。

如图4所示。

图4 基于“城乡空间规划”协调的村镇体系结构3.2.3镇区布局规划在镇域总体布局规划所确定的镇区建设范围内，对镇区各用地进行空间布局，确定其用地比例与功能分区。

该内容基于城乡空间规划的协调，其主要内容包括镇区职能与性质定位和镇区用地布局规划。

城镇职能为：生态宜居宜商的风情小镇，“一江两岸三镇四岛”旅游带上的重要节点。

镇区用地布局：根据镇总体规划，确定以下天井湖和毛家湖等主要水体为载体，形成镇区的景观中心，并根据其分隔形成两大发展区，即老镇区主要布置商贸旅游服务等功能；新镇区主要布置行政管理、居住、商贸及产业等功能。

3.2.4设施配置规划根据镇域及镇区布局规划内容，统筹安排镇域内的基础和公共服务设施。

该内容基于各部门专项规划的协调，其主要内容包括基础设施规划和公共服务设施规划。

基础设施规划：规划确定道路交通、水务、能源、信息化、环卫、防灾等六大系统设施的空间布局，包括设施布局与线路走向等。

公共服务设施规划：分级确定镇域教育、卫生、文化、体育、福利设施等空间布局，包括设施用地与规模级别等，如图5所示。

公共服务设施工程管线设施图5 基于“专项规划”协调的设施布局规划3.2.5近期建设规划根据镇域村镇布局规划的主要内容，选择近期重点建设的项目，推进和落实和规划意图的实施。

该内容基于国民经济与社会发展规划以及各部门专项规划的协调，其主要内容为重点项目规划。

主要内容如表1所示。

表1 近期重点建设项目一览表3.3“多规”间接协调的内容编制村镇布局规划自身所要解决的核心问题就是确定镇域范围内，不同类型村庄的空间布局及发展指引。

该内容与各规划直接协调较少，但并非全无关联，村庄总体布局规划基于镇域与镇区布局规划的内容，离不开与各规划的协调，只是间接为之而已。

本次规划内容如下。

村庄类型划分：将镇域村庄划分为迁移型、新建型、保留型、改扩建型四种基本类型。

规划改扩建型村庄235个，新建型村庄1个，保留型村庄50个，迁移型村庄48个。

村镇总体布局规划：规划以“宜聚尽聚，聚散相宜”为根本出发点，在交通及人口优势突出的道路干线上，布局改扩建型村庄，将农田中零散分布以及规模较小的现状居民点进行迁移，在交通及其他条件一般的区域，保留部分规模较大的现状居民点。