农村土地承包经营权确权登记制度的法律完善_基于苏南农村视角

农村土地承包经营权确权登记制度的法律完善*——基于苏南农村视角何　虹 许　玲 [摘要]我国现行法律关于土地承包经营权登记制度存在的一些缺陷,使得农村土地承包经营权确权登记面临农地权属争议、土地流转不规范等问题。

因此,应完善登记效力,明确农民集体成员资格的认定标准,制定《集体土地登记法》,实现农村土地的权利化和市场化。

[关键词]确权登记　土地承包经营权　登记效力　农民集体成员资格[中图分类号]F321.1　[文献标识码]A [文章编号]1003—7470(2013)—06—0044(06)[作者]何　虹　副教授　常州工学院人文社科学院　江苏常州　213022许　玲　常州市人大常委会农业与农村工作委员会　江苏常州　213022*本文系2012年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“城乡一体化发展中农民权利保护的法律制度研究——基于苏南农村的视角”(编号:12YJA820023)的阶段性研究成果。

一、农村土地承包经营权确权登记面临的问题目前,我国土地承包制度日臻成熟,但与之相关的农村土地承包经营权确权登记仍存在一些问题,直接影响了城乡一体化发展中土地承包经营权的正常流转。

因此,笔者选取了代表苏南经济发展特点且是苏南地区较早试点确权登记地区之一的江苏省常州市的金坛市作为调研基地,针对金坛市金城镇、朱林镇、直溪镇3个镇的4个行政村近150个农户的确权登记工作进行了实地调研,发现目前农村土地承包确权登记面临以下问题。

1.土地权属争议问题由于现行法律规定,特定主体是否拥有该土地的承包经营权是以承包合同为依据的,而不是登记证书,因此,承包关系不明确必然引起土地权属争议问题,土地权属争议直接影响着土地承包确权的落实,制约着农民土地权利的实现。

主要表现为“人地矛盾”,即人多地少、人少地多、有人无地、有地无人。

在苏南地区则主要表现为“人多地少”。

由于土地价值的上升,在人多地少的情况下农户不认可现有土地承包关系保持稳定并长久不变,要求调整承包地后再长久不变。

其产生的原因:¹由于执行“增人不增地,减人不减地”政策,非农身份人口仍保留原承包地,死亡人口的土地没有收回,新增人口无地,导致新增人口要求分地,因此,大多数农民对该政策并不支持。

例如,就“您认为‘增人不增地,减人不减地’的土地政策好吗?”从被调查的3个镇进行问卷调查的情况看:金城镇JC 村92.5%的被调查者选择“不好”;朱林镇XT 村34.78%的被调查者选择“不好”;直溪镇W J 村58.54%的被调查者选择“不好”。

º二轮延包时,由于农民负担较重、农产品价格低迷、种地效益不高,部分农民把一轮承包的土地转给别人耕种,随着农业税的取消和政府农业补贴的发放,土地流转收益的不断上升,一轮承包的农户开始要求收回原土地,要求土地确权。

»部分农民二轮延包时分到承包地,之后又退掉或撂荒承包地,现在回来要地,但地已被集体处理。

¼由于操作失误,有些村土地承包证发给了非本村人员,而本村人员未拿到土地承包证,阻碍了确权工作的进行。

如在被调查的几个村中,虽然有90%左右的农户拿到了土地承包证,但仍有10%左右的农户未拿到土地承包证。

如朱林镇CX 村就有11.11%的农户没有拿到土地承包证;金城镇JC村有7.5%的农户没有拿到土地承包证。

½土地承包关系经常调整,如对“近5年来,您承包的土地调整过吗?”进行问卷调查,金城镇JC村7.5%的被调查者选择“做过大幅度调整”,22.5%的被调查者选择“小调整过”;朱林镇XT村26.09%的被调查者选择“小调整过”;朱林镇CX村11.11%的被调查者选择“做过大幅度调整”,33.33%的被调查者选择“小调整过”;直溪镇WJ村7.32%的被调查者选择“做过大幅度调整”,7.32%的被调查者选择“小调整过”。

¾征地规模不断增加,部分失去承包地的农户要求重新分配承包地。

¿部分农户违规垦地并占用,没有垦地的农户要求重新分配新垦地。

因此,在现有法律制度的制约下,当土地权属不明时,确权工作便无从谈起。

2.土地流转不规范问题农村土地流转是加快发展现代农业的客观需要,既可以提高农业效益,还可以增加农民收入。

由于现行土地承包经营权流转登记制度不统一,部分流转方式登记存在空白,土地流转缺乏有效的引导和管理,农民又欠缺法律意识,于是各种问题凸显,直接影响了土地确权登记工作的进行。

具体表现在:¹流转行为不规范。

一是自由流转普遍,即村民与村民之间私自进行转包、转让、互换现象普遍。

如就“您知道如何取得他人承包的土地?”在3个被调查镇的4个村进行问卷调查,选择“直接与承包人联系”的情况是:金城镇ZC村62.5%;朱林镇XT村34.78%;朱林镇CX村66.67%;直溪镇WJ村82.93%。

二是流转合同不规范。

农户之间不签订书面流转合同,只有口头约定;即使有书面合同,其内容也不完整,在某些方面不具备法律效力。

如有的村民在土地转让时不经村集体经济组织审查同意;有的不按照规范签订合同,合同条款条目不明确,也不经合同管理机构的审查、鉴证;有的合同甚至与现行法规相冲突,流转中出现了租用土地期超过了二轮承包期规定时间的现象,从而引起租用纠纷。

三是流转用词不规范。

有些农户在流转方式上写的是“转让”,实际上是“转包”。

如就“您知道转包与转让的区别吗”进行问卷调查,选择“不知道”的,在金城镇ZC村17.5%;朱林镇XT村39.13%;朱林镇CX村72.22%;直溪镇WJ村31.71%。

四是原先随其他买卖物已流转、搭让的土地,多年后原土地承包者又强烈要求收回土地;还有原先代租、代种的土地,多年后原土地承包者又要求收回,形成较多纠纷。

º土地流转缺乏有效的引导和管理。

一是个别地方在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定;二是少数基层干部对土地流转认识不足,认为“土地承包期30年不变,不是土地的地块不变,而是政策不变”,土地流转属承包者个人的事,因此,对土地流转应加以科学的引导和必要的规范。

»成员资格认定不明确,妨碍了土地承包权的市场化流转。

尽管《承包法》对农户土地承包权实施物权保护,但现有法律对农民集体成员资格认定不明确。

而到了村社内部,农民对集体所有制下的成员权观念根深蒂固。

他们认为,既然土地是集体所有的,每个村社成员就应享有土地承包经营权,由此带来的土地纠纷上升。

比较突出的问题:一是已弃耕的外出务工人员要求索回土地承包经营权;二是在城镇已落户的人员回村要求收回已放弃的原来的承包地。

这些都或多或少地影响了土地承包关系的稳定和农地承包权的市场化流转。

3.确权登记管理及登记工作本身的问题一是管理不到位。

¹表现为“证地不符”,即农户承包证书上的地块面积与实际面积不一致。

例如,就“您承包证上的地块面积与实际面积一致吗?”进行问卷调查,其中选择“不一致”的,金城镇ZC村占2.5%;朱林镇XT村占8.7%;朱林镇CX村占11.11%;直溪镇WJ村占2.44%。

选择“差不多”的,金城镇Z C村占35%;朱林镇XT村占13.04%;朱林镇CX村占33.33%;直溪镇WJ村占48.78%。

从而可以看出,农户承包证书上的地块和实际面积存在较大出入。

º个别村社没有开展第二轮土地承包经营权证换发工作。

即便开展工作的,由于法律程序不完善,也存在没有指定承包方案,没有召开群众会议,没有通知外出人员回家换证等。

»没有签订土地承包合同。

¼土地承包经营权证书办证程序不合法。

如外出人员的土地没有经过本人书面同意而填入别人的土地证;漏填共有人,错填地块,地块填写不全或不填写;以及管理混乱等。

二是登记工作的难点。

要实现土地承包经营权的物权化管理,必须完备地籍信息,健全登记技术程序,包括权属调查、土地登记、地籍信息管理以及地籍信息系统的建立。

但通过实地调研,笔者发现以上工作的实现存在较大困难,原因在于:¹苏南地区“人多地少”,在承包地的分配中,按照好、中、差搭配,因而各家承包地较为分散,地形不一,空间标记存在困难。

此外,由于“证地不符”,土地又不能丈量,数据无法确认,在这样的情况下登记工作要做到准确无误难度较大。

º根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定,县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。

而实践中,主要由乡镇农业经济管理站操作,而镇农业经济管理站却面临“三无”情况,即“无人员、无场所、无资金”,如金坛市乡镇一级经济管理站总共只有40多人,因此,登记工作力不从心。

»由于大多数农民并不清楚土地承包经营权的物权性质,没有将其作为自己的财产权,所以,缺乏以前没有登记需先申请,没有土地承包权的变更和注销也需要申请的意识,影响了确权登记工作的推进。

如就“您知道土地承包权登记需要先申请吗?”进行问卷调查,选择“不知道”的情况是:金城镇Z C村占30%;朱林镇XT村占21.74%;朱林镇CX村占66.66%。

就“您知道承包地发生变更、注销,需要登记吗?”进行问卷调查,选择“不知道”的情况是:金城镇Z C村占20%;朱林镇XT村占30.43%;朱林镇CX村占66.66%。

二、土地承包经营权确权登记的法律缺陷土地承包经营权的确权登记是实现物权法定的重要手段,目前农村土地承包经营权确权登记问题较多,与现行法律在土地承包经营权确权登记制度上的缺陷有着直接的联系,表现在:1.土地承包经营权物权效力存在缺陷一方面,根据我国《农村土地承包法》(以下简称《承包法》)第二章“家庭承包”第二十二条规定,实行家庭承包的,“承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。

这是对土地承包经营权取得过程或产生过程的法律规定。

在这一过程中,我们没有看到物权产生所要求的公示内容,而没有公示的权利是没有对世效力的。

因此,《承包法》第二十二条的规定并不是对权利取得公示的规定。

虽然,该法第二十三条规定:“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。

”这里规定的“登记”不属于民法上不动产物权登记。

〔1〕不是权利产生过程的登记,而是权利产生之后的确认,“土地承包经营权的设立登记本质上只是一种行政管理登记而非物权登记,该项登记不是土地承包经营权设立的公示方式。

”〔2〕因此,特定主体是否拥有该土地的承包经营权是以承包合同为依据的,而不是登记证书,登记的效力只是行政确认,只起到证明权利存在的作用,这种确认不会影响权利的生效,不能适应土地承包经营权的确立、流转对安全性的要求。

另一方面,《承包法》第三章“其他方式的承包”第四十九条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。