行政终局裁决权质疑

行政终局裁决权质疑刘俊，沈晖（南京师范大学法学院，江苏南京210097）摘要：行政终局裁决权是法律规定由行政机关做出最终裁决的权力，是行政机关享有的一种排除司法审查的权力。

行政终局裁决权不符合现代民主法制要求，有悖于司法最终审查原则。

我国相关法律制度赋予行政机关行政终局裁决权弊病彰显，只有通过确立司法最终审查原则才能克服行政终局裁决权所带来的负面影响。

我国司法最终审查原则的确立应当借鉴西方法制发达国家的有益经验，对待行政行为实行严格法律审，赋予司法机关事实审的决断权和充分的调查核实权。

关键词：行政终局裁决权；司法权；司法最终审查原则行政终局裁决权是指依据法律规定由行政机关做出最终裁决的权力。

即“根据法律的明确授权，行政机关对某些特殊的事项，拥有最终做出决定的权力，行政管理相对人不服，不能向法院提出诉讼，司法机关也无权审查其合法性”[1]。

可见，行政终局裁决权应当是基于组织法以外的法律的明确授权而产生的。

行政机关面对何种管理事项享有终局性的裁决权，这涉及行政权与司法权的分工问题，而且这种权力分工只有国家最高权力机关才有权决定。

很显然，按照现在的法治标准，由法律明确授权的行政终局裁决权是合法的1，但这种权力具有合理性吗？面对行政终局裁决权，在行政诉讼中能否确立司法最终审查原则？一、行政终局裁决权之表现从我国现有的有关行政终局裁决权的规定来看，行政终局裁决权的设定主要有三种形式：（一）明示型的行政终局裁决权明示型的行政终局裁决权是指法律明确规定行政终局裁决行为是相对人唯一的最终救济手段。

如现行的《中华人民共和国行政复议法》第30条第2款规定，根据国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调查或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。

再如1992年最高人民法院发出的《关于房地产案件受理问题的通知》（法发<1992>38号）规定，对于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，如果是因政府关于发还或不发还、落实或不落实以及怎样落实有关土地、房产政策的行政行为而引起的纠纷，不能提起行政诉讼；因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，也不属于法院管辖范畴；因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，即使是行政行为引起的，也不能提起行政诉讼。

司法解释规定的上述行政行为从广义上说也属于明示型的行政终局裁决权的运作表现。

（二）选择型的行政终局裁决权收稿日期：2004-5-18作者简介：刘俊（1964—），男，南京师范大学法学院副教授；沈晖（1971—），男，南京师范大学法学院硕士研究生。

1按照法律规定，行政终局裁决权只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律授予，行政法规、规章不能设定行政终局裁决权。

但是，现在我国有些行政法规、规章，甚至司法解释中也涉足行政终局裁决的授权规定，本文不就行政终局裁决权的授权规定的合法性进行探讨。

这一类规定使得行政相对人可以在行政救济和司法救济之间进行选择，但是，一旦选择了行政救济，就等于认可了行政机关的终局裁决权。

如：《中华人民共和国公民出境入境管理法》第15条规定，受公安机关拘留处罚的公民，对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关做出最后裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。

《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第29条第2款规定，受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关做出最后裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。

《中华人民共和国行政复议法》第14条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向做出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议，对行政复议决定不服的可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定做出最终裁决。

上述法律条文本身的内容表明，行政相对人不服行政行为要么选择司法救济，要么选择行政救济，一旦选择了行政救济，行政机关就享有了终局裁决权。

（三）隐含型的行政终局裁决权在这一类规定中，从字面上看并没有终局裁决这样的字眼，但是其隐含的意思其实就是相对人只能依靠行政机关的裁决来定纷止争。

例如，《中华人民共和国税收征收管理法》第56条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。

对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。

可见，此时要提起行政诉讼首先必须申请行政复议，但是如果当事人被税务机关课以缴纳巨额税款的义务，则很有可能由于无法缴纳相关款项或不能提供相应的担保而不能申请复议，这样一来通过司法审查寻求救济就成为一纸空谈。

由此可见，这类规定有可能使行政机关实际上行使了行政终局裁决权。

二、行政终局裁决权的合理性质疑虽然行政终局裁决权涉及的只是一些特定的行政管理事项，并且在我国“主要”由法律加以明确规定，因而对其合法性，理论界很少关注。

理论界更关注的是行政终局裁决权的合理性。

目前，理论界普遍认为，行政终局裁决权在特定的行政管理事项上存在有其合理性，其合理存在的理由主要有：1、行政管理的专业性因素使得司法在此问题上无能为力。

诸如“有些行政行为具有很强的技术因素，需要运用非常专门的知识、技术、经验，不适于法院审查。

”[2]（P.91）“行为的专业性极强，法院审查能力有限。

”[3]以及“由于专业性强且非常复杂，使司法审查徒劳无益，不但起不到保护相对人合法权益的作用，还可能使救济失去意义。

”[4]（P.315）等等类似的说法。

2、行政终局裁决程序能确保公正的救济。

比如“某一类行政行为已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系统内部已有充分的、能确保公正的救济手段。

”[5]（P.167）行政终局裁决行为使得“行政机关已为相对人提供了可靠的程序保障”[3]，可以避免相对人再诉诸于行政诉讼，这样做既降低了行政成本，又化解了当事人的怨气，两全其美。

又如“由人民法院做出最终裁决所需要的诉讼上的制度还不完善。

”[6]（P.79）3、有些行政行为的政治性、紧急性、效率性决定了不宜由法院审查。

如“有些行政行为在一定的时期，一定形势下可受司法审查，在一定时期，一定条件下又具有特殊紧急性或政治性，不宜由法院审查。

”[2]（P.91）又如“涉及………追求行政高效率及具有特别理由的行政行为，一旦进入司法审查，可能会危害国家利益，……。

”[4]（P.315）再如行政机关行为的目的在于“追求行政效率”[7]，故其确立的行使职权的原则、方式和方法等又与司法机关有较大的区别，如果行政机关受到司法机关的不当干预，将很难确保行政效率，社会发展的速度将因此而减缓，而行政终局裁决恰好避免了司法权对行政权的过多干预。

行政终局裁决权真如上述学者所述具有合理性吗？笔者不敢苟同。

第一、行政终局裁决权不符合“有权利就应当有司法救济”这样一个最基本的现代民主与法制要求。

“凡权利受到侵害时应有法律救济之方法，此为权利之本质。

现代法治国家之所谓救济方法，是指请求法院救济之途径，亦即人民之诉讼权。

人民之权利有无受到侵害，是属于法律上之争议，应由法院审理。

私法上的权利争讼如此，公法上之权利亦然，故实质意义上的法治国家，就是司法国家，任何法律（公法与私法）上之争讼，皆应由法院裁判，人民亦都有请求法院裁判之权利。

此种权利，不可轻予剥夺。

”[8]（P.392）遵循这一理念，笔者很难理解为什么我国的行政诉讼法在规定了公民、法人或者其他组织认为作为行政主体的行政机关或法律、法规授权的组织所实施的具体行政行为侵犯其合法权益有权依法向人民法院提起诉讼之后，却又要在其他相关法律中为行政机关开具一帖“护身符”，这样一来，“人民之诉讼权”实际上大打折扣。

这显然与“行政法的目的在于实现依法行政，确认或建立符合人民利益和意志的行政法律秩序”[9]（P.9）相左，也使得希望通过司法权来监督政府权力在法律的范围内行使以防止政府滥用权力并保护公民权益成为片面之谈。

赋予行政机关行政终局裁决权不仅违背了权利的司法救济原则，而且也使得行政终局裁决权本身变成一种绝对的、实际上不受其他权力监控的权力，这就容易导致行政机关滥用行政终局裁决的权力。

现代各国政治的实践和行政诉讼法律制度的纷纷建立表明，赋予公民、法人或者其他组织行政诉权，并通过行政诉权的行使实现司法权对行政权的监控最能保证行政权力的合法行使，也是最有效的保障公民、法人或者其他组织的合法权益的措施。

由此可见，前所谈及的满足行政机关追求行政效率的要求从而“避免了司法权对行政权的过多干预”虽然可能满足了行政行为的主要价值取向——秩序和效率，但却有可能使违法的具体行政行为得不到纠正，使行政法律关系处于不合法状态，在当事人申诉无效，又不能通过司法途径寻求救济的情况下，就可能出现当事人拒不执行侵害其权益的行政裁决，甚至出现当事人直接实施危害社会的行为。

因为人们发现行政机关越是追求行政效率，他们所期待解决的问题就越是朝着不利于自己的方向发展，由此也就产生了行政机关是否公正的疑虑。

这样的状态久而久之是不利于行政法律关系的稳定和发展的。

而“行政行为具有很强的技术因素……不适于法院审查”的说法同样是不能令人信服的,因为“对于事实问题，行政机构虽然具有专门知识和技术，但是如果它处理特定问题时，有把这些知识和技术抛在一边，完全根据自己的主观臆断和感情爱好来作出决定，从而严重侵犯公民的权利和利益，……”[10]（P.421）等现象就会出现。

其实，换一个角度看，我国尚存在的一些行政终局裁决权所涉及问题的技术含量是很少的，而且技术性问题本身还蕴涵着主体资格、认定权限及程序等相关法律问题。

因此，具体行政行为仅仅因为技术性原因就被免除司法审查，这样的理由显然是不充分的。

当然，法院审理这类案件有时会碰到一定的技术性困难，但这完全可以从制度本身加以完善，而不应当简单地剥夺当事人寻求司法救济的权利。

第二、行政终局裁决权是对司法最终审查原则的否定。

司法最终审查原则是现代法治国家的必备要素，其内容有三个方面：1.一切因适用宪法和法律而引起的法律纠纷和相应的违宪和违法行为由法院进行裁决。

私法上法律纠纷如此，公法上公权力行使引起的法律纠纷，在进入法治社会之后，也由法院——无论是普通法院还是诸如宪法法院或者行政法院之类的专门法院——解决；2.一切法律纠纷，至少在原则上应通过司法程序及诉讼程序解决。