中国NGO的发展分析
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日本的重富真一提出结合亚洲国家的国情 , 可将上述定义修正为如下 6 个条件 : (1) 非政府 性 ; (2) 非营利性 ; (3) 自发性 ; (4) 持续性/ 形式性 ; (5) 利他性 ; (6) 慈善性 (重富真一 , 2001 , 第 17～ 19 页) 。他强调亚洲的多数国家属发展中国家 ,从 经济上和社会上救助弱势群体是 N GO 存在和发 展的特殊背景 , 因而应将利他性作为一个重要指 标 , 以区别那些以相互扶助为目的的社区非营利 组织 ;进一步来看 ,具有利他目的的 N GO ,其开展 活动的主要资金不能来自受益者 , 而应主要来源 于社会捐赠和受益者之外的其他主体 ,换言之 ,是 否 N GO 的另一个重要标准 , 是看其资金是否来 自向受益者收费之外的其他来源 , 即慈善性 。重 富真一的标准比流行的 N GO 定义严格 , 突出了 发展中国家 N GO理解 N GO 呢 ?国际社会对这种社 会组织的关注大致始于 20 世纪 80 年代末 。90 年 代初开始有学者关注中国的类似组织 。关于 N GO 的定义 , 较为流行的是美国约翰 —霍普金斯大学 莱斯特 ·萨拉蒙 (L ester Salamo n) 教授提出的所 谓 5 特征法 , 即将具有以下 5 个特征的组织界定 为 N GO : (1) 组织性 ; (2) 非政府性 ; (3) 非营利性 ; (4) 自治性 ; (5) 志愿性 。这一定义被用于萨拉蒙 教授主持的对全球 42 个国家 N GO 开展的国际 比较研究项目 ,后来常为人们所引用 。在上述 5 个 特性中 , 非政府性和非营利性被公认为 N GO 的 基本特征 ,组织性被视为一个不言而喻的前提 ,但 对 N GO 的其他特征 , 有人针对不同国家 、地区的 情况提出了修正 。
基于上述认识 , 我们提出 , 在观察中国的 N GO 时需要注意如下 3 个方面的问题 :
第一 , 法律地位与实际属性不完全对等 。在 中国大陆 ,与萨拉蒙的定义最为接近的法律实体 , 是在各级民政部门登记注册 、并为《民法通则》所 承认的社会团体 , 以及按照有关行政法规所定义 的民办非企业单位 ④。但它们并不代表中国 N GO 的全部 , 也称不上是典型 。这主要与中国民间组 织在双重管理体制下的登记困境和税收法律体系 不完善造成的公益不足相关 。如一些从事非营利 公益活动的组织不得不以企业法人的身份存在 , 而一些营利性的培训机构等也登记为民办非企业 单位 ,在名义上成为非营利组织 。同时 ,社会团体 大多缺乏“独立性”和“自治性”, 而许多未经注册 的组织却在不同程度上合乎 N GO 的定义 。在国 外 , N GO 的法律地位一般依据税收情况确定 , 如 美国非营利组织在国税局申请 , 大量基层组织并 未经过国税局登记而存在 , 虽不享有免税待遇但 具有合法地位 ; 日本除正式登记为 N PO 法人之 外 ,存在大量的任意团体 。
概而言之 , 我们认为 , 定义中国 N GO 需要满 足的基本条件是 : 不以营利为目的且具有正式的 组织形式 、属于非政府体系的社会组织 ,它们具有 一定的自治性 、志愿性 、公益性或互益性 , 但并非 面面俱到 , 需要客观而动态地加以观察和理解 。 在当前这样一个处于转型时期的历史条件下 , 较 宽泛的界定标准将有利于更好地推动相关社会组 织的发展 。当然 , 进行科学的分析 、研究和管理 , 应当细致分类 , 以便针对各种类型的 N GO 按其 特性区别对待 。真正较严格地满足上述组织性 、 非政府性 、非营利性 、自治性 、志愿性的组织 ,可理
中国 N GO 的发展分析 中国公共管理论坛
中国 N GO 的发展分析
□王 名 贾西津
本文分三个方面 ,系统阐述了作者对中国 N GO 发展的基本观点 。作者认为 :N GO 指的 是不以营利为目的且具有正式的组织形式 、属于非政府体系的社会组织 ,它们具有一定的自 治性 、志愿性 、公益性或互益性 。中国 N GO 作为转型时期过渡性的社会组织 ,在广义上包括 如下形式 : 会员制公益性组织 , 运作型组织 (基金会) , 实体型社会服务机构 (民办非企业单 位) ,互益型的经济性团体和社会性团体 ,大量未登记或转登记团体 ,以及转型中的事业单位 和人民团体 。这些被称为 N GO 的社会组织活跃在转型期中国的社会 、经济 、文化和政治生 活的各个方面 ,特别在社会服务 、环境保护 、扶贫开发 、行业协调 、以及政策倡导等领域较为 活跃 , 但它们较普遍地存在资源不足 、能力不足 、缺乏自治 、发展不平衡等问题 。作者认为 : 这些问题的根源在于社会转型中基本价值与制度构建的双重缺陷 、N GO 自身理念的缺乏和 政府改革的滞后效应 。在分析了中国 N GO 发展面临的六个方面的机遇的基础上 ,作者提示 了中国 N GO 发展的两条道路 :自上而下的自治化道路和自下而上的自主化道路 。
第二 , 处于转型中的事业单位可以被纳入观 察视野 。由于计划经济下的政企合一 、政社合一 , 中国在改革开放前不仅缺乏独立于政府运作的民 间组织 ,甚至连真正意义上的企业也不存在 ,有的 只是国家概念下的“单位”⑤。随着市场经济的发 育 , 这些“单位”逐渐分化成为市场体系中不同运 作机制的部门 。事业单位正处在转型的时期 , 一 部分已经相对独立出来 , 成为具有一定自治性的 实体 ,更多的还在转化的过程中 ,但从发展的角度 看 ,事业单位今后必将趋于分化 ,除少量重要者由 国家财政支持成为国立的非营利机构外 , 大量的 事业单位或者转化为市场经济中独立运作的经济
运作型组织 运作型基金会 (基金会) 资助型基金会
实体型社会服务机 (现行法规体系中称“民办非企业单位”) 其他
非营利学校 非营利医院 其他社会服务和福利机构 (文化场所 、 研究机构 、福利机构等)
宗教类组织
未登记或转登记团体
图 1 中国 N GO 基本分类
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第一 , 以公益性和互益性作为基本区分标 准 。“公益”是指社会上不特定多数人的利益 (或 社会全体的利益) “, 互益”是指某一特定群体内的 互助性利益 。将单纯互助性的社团与公益性社团 区别开来有利于税收政策的制定 。这里侧重说明 一下互益型组织 , 它们存在于社会生活的各个不 同方面 ,最主要有两个方面 ,即经济领域和社会领 域 。存在于经济领域里的互益型组织 , 包括我们 通常所说的行业协会 、商会 、职业团体 、工会等 ,其 共有的一个重要特点是它们的活动和企业等营利 组织密切联系在一起 , 是市场经济存在和发展不 可缺少的组成部分 。在美国 、日本等发达国家 ,这 类组织通常被称之为 “经济团体”、“产业团体”、 “劳工组织”等 , 而区别于通常所说的社团 。我们 称之为经济性团体 , 由于其与市场经济结合最紧 密 ,在运作机制 、管理方法上都有别于其他类型的 团体 。互益型组织的另一类是社会性团体 , 如各 种学会 、同学会 、联谊会 、兴趣团体等 ,较为集中地 体现了 N GO 的基本属性 。
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中国 N GO 的发展分析 中国公共管理论坛
实体 ,即企业 ,或者成为社会中自治性的 N GO 。如 目前医院的非营利 、非营利性分类管理已经实施 , 体现了卫生事业单位转型的思路 。
第三 , 政治性自治组织属于广义的 N GO 概 念 。萨拉蒙在其早期研究中 ,对 N GO 的界定还有 “非政治性”和“非宗教性”的限制 , 但后来特意去 掉了这两个条件 ,扩大了 N GO 的范围 。有人认为 在中国村民自治过程中产生的村民自治组织 (村 委会) 以及社区建设中出现的社区自治组织 (居民 委员会) , 也应被包括在 N GO 的概念中 ⑥ 。我们 认为 , 在广义上 , 村委会和居民委员会也合乎 N GO 的属性 , 但其产生背景较特殊 , 且是一个数 量众多的同质群体 , 因此在研究时需要将其与一 般意义上的 N GO 区分开来 。
在我国 , 完全符合西方标准的 N GO 几乎不 存在 。但又确实存在一些从行为和运作机制上不 同于政府又不同于企业的社会组织 , 因而中国学 者大多更倾向于从推动和促进非营利部门的发展 的角度出发 , 不将定义限制得过于严格 。比如康 晓光认为 ,只要是依法注册的正式组织 ,从事非营 利性活动 ,满足志愿性和公益性要求 ,具有不同程 度的独立性和自治性 , 即可称为“中国的 N GO” (康晓光 ,2001 ,第 2 页) 。
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一 、N GO 的定义与分类
讨论 N GO 问题 ,首先面对的是对这一词汇的定义及相关的分类问题 。这两个方面又都 容易引起歧义 ,故这里首先分别作较详细的阐释 。
1. N GO 的定义 N GO 并非中文固有的词汇 , 作为一个外来语被用于中文 , 对其定义必须追述两个方面 的由来 :这一词汇的由来及其进入中国的由来 。 N GO 最早见于 1945 年签署的联合国宪章 ① , 一般则认为现代意义上的 N GO 出现于第 二次世界大战前后 ②。N GO 的英文原文为 no n - governmental o rganizatio n ,直译为“非政府 组织”。1995 年 , 第四届世界妇女大会在北京召开 , 按照国际惯例需要同期同地召开国际 N GO 论坛 ,这一概念及其相关的问题第一次摆在了中国人的面前 。后来在北京郊区怀柔召 开的世界妇女 N GO 论坛成为 N GO 这一概念进入中国的标志 ③ 。1998 年 ,国务院将设于民 政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局 “, 民间组织”一词从此作为“N GO”的官方用 语开始被正式使用 (齐炳文 ,2000 ,第 30 页) 。 除“非政府组织”“、民间组织”之外 ,国内通常使用的类似用语还包括 :非营利组织 、公民 社会 、第三部门等 。非营利组织是英文 no n - p rofit o rganizatio n (N PO) 的中译 ,公民社会是 英文 civil societ y 的中译 ,第三部门是英文 t hird secto r 的中译 ,都来自英语 ,其含义和 N GO 大同小异 ,这里不作深入探讨 。简言之 ,本文所称“N GO”,在一定意义上和上述词汇是相通 的 ,可互换使用 。
《管理世界》( 月刊) 2002 年第 8 期
无论在中国还是在国际上 ,N GO 都并非是一 个具有明确内涵和外延的术语 , 各个国家和地区 根据自己的实际情况有不同的侧重 , 但这一概念 总体上强调的是类似的属性 , 即指独立于政府和 企业之外的社会组织 , 从这个意义上 N GO 被称 之为区别于政府与企业的“第三部门”。
与现有法规框架下的分类标准相比 , 上述分 类体系突出了以下几个特点 。
人民团体
转型中的事业单位
经济性团体
会员制
(行业 、协会 、商会 、职业团体 、工会等)
N GO
互益型组织
{ {{ { } { 公益型组织
社会性团体 (学会 、同学会 、联谊会 、兴趣团体等)
其他
现行法规中称为“社团”
会员制公益型组织
解为狭义的或典型的 N GO 。 2. 中国 N GO 的分类体系 目前 ,国内尚没有一个明确的 N GO 分类标
准 。现行法规体系中只将其划分为“社会团体”和 “民办非企业单位”,这对于完善税收与管理体系 显然不利 。从长远看 ,美国的作法值得借鉴 。在美 国 ,只为会员服务的互益型组织虽可享受免税待 遇 ,但接受捐赠时要计算所得税 ;只有那些为公民 服务的公益型组织不仅享受免税待遇 ,且其接受 捐赠时会得到优惠的扣税待遇 。参照这一思路 ,可 将中国现阶段的 N GO 大体上分为会员制互益型 组织 、会员制公益型组织 、运作型组织和实体型社 会服务机构等 ,其中各种类型下还可以再作细分 。 另外 ,未登记或转登记团体 (如在工商部门登记的 非营利性团体) ,都可依照其组成分别划入这些组 织形式中 。值得一提的是国有事业单位 ,它们是使 用国有资产举办的从事各种非营利性活动的组 织 ,其中包括各种国有的医院 、学校 、剧团 、养老 院 、研究所 、中心 、图书馆 、美术馆等等 ,这类事业 单位在登记管理上属中央编制办 。许多事业单位 目前正处在一个转型过程 ,部分也将逐渐分化成 不同形式的 N GO 。图1概括了中国现有的各种主 要的 N GO 。
基于上述认识 , 我们提出 , 在观察中国的 N GO 时需要注意如下 3 个方面的问题 :
第一 , 法律地位与实际属性不完全对等 。在 中国大陆 ,与萨拉蒙的定义最为接近的法律实体 , 是在各级民政部门登记注册 、并为《民法通则》所 承认的社会团体 , 以及按照有关行政法规所定义 的民办非企业单位 ④。但它们并不代表中国 N GO 的全部 , 也称不上是典型 。这主要与中国民间组 织在双重管理体制下的登记困境和税收法律体系 不完善造成的公益不足相关 。如一些从事非营利 公益活动的组织不得不以企业法人的身份存在 , 而一些营利性的培训机构等也登记为民办非企业 单位 ,在名义上成为非营利组织 。同时 ,社会团体 大多缺乏“独立性”和“自治性”, 而许多未经注册 的组织却在不同程度上合乎 N GO 的定义 。在国 外 , N GO 的法律地位一般依据税收情况确定 , 如 美国非营利组织在国税局申请 , 大量基层组织并 未经过国税局登记而存在 , 虽不享有免税待遇但 具有合法地位 ; 日本除正式登记为 N PO 法人之 外 ,存在大量的任意团体 。
概而言之 , 我们认为 , 定义中国 N GO 需要满 足的基本条件是 : 不以营利为目的且具有正式的 组织形式 、属于非政府体系的社会组织 ,它们具有 一定的自治性 、志愿性 、公益性或互益性 , 但并非 面面俱到 , 需要客观而动态地加以观察和理解 。 在当前这样一个处于转型时期的历史条件下 , 较 宽泛的界定标准将有利于更好地推动相关社会组 织的发展 。当然 , 进行科学的分析 、研究和管理 , 应当细致分类 , 以便针对各种类型的 N GO 按其 特性区别对待 。真正较严格地满足上述组织性 、 非政府性 、非营利性 、自治性 、志愿性的组织 ,可理
中国 N GO 的发展分析 中国公共管理论坛
中国 N GO 的发展分析
□王 名 贾西津
本文分三个方面 ,系统阐述了作者对中国 N GO 发展的基本观点 。作者认为 :N GO 指的 是不以营利为目的且具有正式的组织形式 、属于非政府体系的社会组织 ,它们具有一定的自 治性 、志愿性 、公益性或互益性 。中国 N GO 作为转型时期过渡性的社会组织 ,在广义上包括 如下形式 : 会员制公益性组织 , 运作型组织 (基金会) , 实体型社会服务机构 (民办非企业单 位) ,互益型的经济性团体和社会性团体 ,大量未登记或转登记团体 ,以及转型中的事业单位 和人民团体 。这些被称为 N GO 的社会组织活跃在转型期中国的社会 、经济 、文化和政治生 活的各个方面 ,特别在社会服务 、环境保护 、扶贫开发 、行业协调 、以及政策倡导等领域较为 活跃 , 但它们较普遍地存在资源不足 、能力不足 、缺乏自治 、发展不平衡等问题 。作者认为 : 这些问题的根源在于社会转型中基本价值与制度构建的双重缺陷 、N GO 自身理念的缺乏和 政府改革的滞后效应 。在分析了中国 N GO 发展面临的六个方面的机遇的基础上 ,作者提示 了中国 N GO 发展的两条道路 :自上而下的自治化道路和自下而上的自主化道路 。
第二 , 处于转型中的事业单位可以被纳入观 察视野 。由于计划经济下的政企合一 、政社合一 , 中国在改革开放前不仅缺乏独立于政府运作的民 间组织 ,甚至连真正意义上的企业也不存在 ,有的 只是国家概念下的“单位”⑤。随着市场经济的发 育 , 这些“单位”逐渐分化成为市场体系中不同运 作机制的部门 。事业单位正处在转型的时期 , 一 部分已经相对独立出来 , 成为具有一定自治性的 实体 ,更多的还在转化的过程中 ,但从发展的角度 看 ,事业单位今后必将趋于分化 ,除少量重要者由 国家财政支持成为国立的非营利机构外 , 大量的 事业单位或者转化为市场经济中独立运作的经济
运作型组织 运作型基金会 (基金会) 资助型基金会
实体型社会服务机 (现行法规体系中称“民办非企业单位”) 其他
非营利学校 非营利医院 其他社会服务和福利机构 (文化场所 、 研究机构 、福利机构等)
宗教类组织
未登记或转登记团体
图 1 中国 N GO 基本分类
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第一 , 以公益性和互益性作为基本区分标 准 。“公益”是指社会上不特定多数人的利益 (或 社会全体的利益) “, 互益”是指某一特定群体内的 互助性利益 。将单纯互助性的社团与公益性社团 区别开来有利于税收政策的制定 。这里侧重说明 一下互益型组织 , 它们存在于社会生活的各个不 同方面 ,最主要有两个方面 ,即经济领域和社会领 域 。存在于经济领域里的互益型组织 , 包括我们 通常所说的行业协会 、商会 、职业团体 、工会等 ,其 共有的一个重要特点是它们的活动和企业等营利 组织密切联系在一起 , 是市场经济存在和发展不 可缺少的组成部分 。在美国 、日本等发达国家 ,这 类组织通常被称之为 “经济团体”、“产业团体”、 “劳工组织”等 , 而区别于通常所说的社团 。我们 称之为经济性团体 , 由于其与市场经济结合最紧 密 ,在运作机制 、管理方法上都有别于其他类型的 团体 。互益型组织的另一类是社会性团体 , 如各 种学会 、同学会 、联谊会 、兴趣团体等 ,较为集中地 体现了 N GO 的基本属性 。
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中国 N GO 的发展分析 中国公共管理论坛
实体 ,即企业 ,或者成为社会中自治性的 N GO 。如 目前医院的非营利 、非营利性分类管理已经实施 , 体现了卫生事业单位转型的思路 。
第三 , 政治性自治组织属于广义的 N GO 概 念 。萨拉蒙在其早期研究中 ,对 N GO 的界定还有 “非政治性”和“非宗教性”的限制 , 但后来特意去 掉了这两个条件 ,扩大了 N GO 的范围 。有人认为 在中国村民自治过程中产生的村民自治组织 (村 委会) 以及社区建设中出现的社区自治组织 (居民 委员会) , 也应被包括在 N GO 的概念中 ⑥ 。我们 认为 , 在广义上 , 村委会和居民委员会也合乎 N GO 的属性 , 但其产生背景较特殊 , 且是一个数 量众多的同质群体 , 因此在研究时需要将其与一 般意义上的 N GO 区分开来 。
在我国 , 完全符合西方标准的 N GO 几乎不 存在 。但又确实存在一些从行为和运作机制上不 同于政府又不同于企业的社会组织 , 因而中国学 者大多更倾向于从推动和促进非营利部门的发展 的角度出发 , 不将定义限制得过于严格 。比如康 晓光认为 ,只要是依法注册的正式组织 ,从事非营 利性活动 ,满足志愿性和公益性要求 ,具有不同程 度的独立性和自治性 , 即可称为“中国的 N GO” (康晓光 ,2001 ,第 2 页) 。
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一 、N GO 的定义与分类
讨论 N GO 问题 ,首先面对的是对这一词汇的定义及相关的分类问题 。这两个方面又都 容易引起歧义 ,故这里首先分别作较详细的阐释 。
1. N GO 的定义 N GO 并非中文固有的词汇 , 作为一个外来语被用于中文 , 对其定义必须追述两个方面 的由来 :这一词汇的由来及其进入中国的由来 。 N GO 最早见于 1945 年签署的联合国宪章 ① , 一般则认为现代意义上的 N GO 出现于第 二次世界大战前后 ②。N GO 的英文原文为 no n - governmental o rganizatio n ,直译为“非政府 组织”。1995 年 , 第四届世界妇女大会在北京召开 , 按照国际惯例需要同期同地召开国际 N GO 论坛 ,这一概念及其相关的问题第一次摆在了中国人的面前 。后来在北京郊区怀柔召 开的世界妇女 N GO 论坛成为 N GO 这一概念进入中国的标志 ③ 。1998 年 ,国务院将设于民 政部的原社会团体管理局改为民间组织管理局 “, 民间组织”一词从此作为“N GO”的官方用 语开始被正式使用 (齐炳文 ,2000 ,第 30 页) 。 除“非政府组织”“、民间组织”之外 ,国内通常使用的类似用语还包括 :非营利组织 、公民 社会 、第三部门等 。非营利组织是英文 no n - p rofit o rganizatio n (N PO) 的中译 ,公民社会是 英文 civil societ y 的中译 ,第三部门是英文 t hird secto r 的中译 ,都来自英语 ,其含义和 N GO 大同小异 ,这里不作深入探讨 。简言之 ,本文所称“N GO”,在一定意义上和上述词汇是相通 的 ,可互换使用 。
《管理世界》( 月刊) 2002 年第 8 期
无论在中国还是在国际上 ,N GO 都并非是一 个具有明确内涵和外延的术语 , 各个国家和地区 根据自己的实际情况有不同的侧重 , 但这一概念 总体上强调的是类似的属性 , 即指独立于政府和 企业之外的社会组织 , 从这个意义上 N GO 被称 之为区别于政府与企业的“第三部门”。
与现有法规框架下的分类标准相比 , 上述分 类体系突出了以下几个特点 。
人民团体
转型中的事业单位
经济性团体
会员制
(行业 、协会 、商会 、职业团体 、工会等)
N GO
互益型组织
{ {{ { } { 公益型组织
社会性团体 (学会 、同学会 、联谊会 、兴趣团体等)
其他
现行法规中称为“社团”
会员制公益型组织
解为狭义的或典型的 N GO 。 2. 中国 N GO 的分类体系 目前 ,国内尚没有一个明确的 N GO 分类标
准 。现行法规体系中只将其划分为“社会团体”和 “民办非企业单位”,这对于完善税收与管理体系 显然不利 。从长远看 ,美国的作法值得借鉴 。在美 国 ,只为会员服务的互益型组织虽可享受免税待 遇 ,但接受捐赠时要计算所得税 ;只有那些为公民 服务的公益型组织不仅享受免税待遇 ,且其接受 捐赠时会得到优惠的扣税待遇 。参照这一思路 ,可 将中国现阶段的 N GO 大体上分为会员制互益型 组织 、会员制公益型组织 、运作型组织和实体型社 会服务机构等 ,其中各种类型下还可以再作细分 。 另外 ,未登记或转登记团体 (如在工商部门登记的 非营利性团体) ,都可依照其组成分别划入这些组 织形式中 。值得一提的是国有事业单位 ,它们是使 用国有资产举办的从事各种非营利性活动的组 织 ,其中包括各种国有的医院 、学校 、剧团 、养老 院 、研究所 、中心 、图书馆 、美术馆等等 ,这类事业 单位在登记管理上属中央编制办 。许多事业单位 目前正处在一个转型过程 ,部分也将逐渐分化成 不同形式的 N GO 。图1概括了中国现有的各种主 要的 N GO 。