可持续利用和保护南极资源的法律研究及中国的战略选择

可持续利用和保护南极资源的法律研究及中国的战略选择作者：刘秀来源：《青岛科技大学学报(社会科学版)》2013年第01期[摘要]国际社会对丰富、独特且具有重大经济战略意义的南极资源展开了新一轮的国际纷争。

南极条约冻结了南极的领土主权，考虑到南极及其资源的法律属性的特殊内涵是建立在人类共同遗产原则基础上的，以及南极现有管理体制的缺陷，建议应扩大适用人类共同遗产原则。

根据南极条约体系中始终贯穿的养护南极资源、保护南极环境、维持南极生态平衡的可持续发展理念，提出我国在南极问题上的战略选择和发展路径：对内促进我国有关南极的政策立法与国际接轨、加大资金技术的支持、加强南极科学和法学领域的研究；对外加强与国际社会的交流与合作，共创和谐的国际环境和南极环境。

[关键词]南极资源；南极条约体系；可持续发展；资源、环境与生态保护[中图分类号]D99 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2013）01-0110-06一、南极的资源现状及其引发的国际纷争（一）南极的丰富资源是国际社会争夺的目标南极是迄今为止地球上未被开发利用的一块宝地，虽然是寒冷的冰雪世界，但却是一个储藏丰富物质财富的巨大“资源宝库”。

首先，南极蕴藏着品种繁多的矿产资源与能源。

南极有号称“世界铁山”的世界上最大的铁矿储藏地区，有分布于东南极洲的冰盖下储藏量约达5000亿吨的世界最大的煤田；约500～1000亿桶的石油储量和3万～5万亿立方米的天然气；蕴藏巨大的风能、潮汐能、地热能等潜在的资源。

其次，南极富含独特的生物资源，构成了南极所特有的生物多样性。

南大洋无论是海洋生物的种类还是生物量都很可观，尤其是那里的企鹅、鲸、海豹、栖息的鸟类、磷虾和鱼类资源更为富饶；南极洲分布有150多种动物和850多种低等植物，如藻类、苔藓、地衣等，是南极大陆仅有的绿色植物而被称为南极的“绿洲”；南极富含具有嗜冷、嗜盐、抗辐射等独特生物学适应机制和生理生化特性的微生物资源，如冰藻、细菌、酵母及丝状真菌等，在极地自然生态环境中的物质循环与能量流动、生物地球化学过程中担负着重要的角色。

（二）南极资源蕴含的巨大价值是国际纷争的诱因南极丰富且独特的资源体现了巨大的经济价值和战略意义，在全球经济和人类社会的可持续发展中发挥着不可忽视的作用。

不仅如此，南极生物及其体内含有的遗传资源也具有经济、医药价值。

如南极绿藻、从海水中获取的深海软泥，或南极磷虾的提取物等被制成各类化妆品或护肤品，可以起到美容和药用作用；南极海域某种鱼体内含有具有防冻功能的糖蛋白，可延长冰激凌等冷冻食品的保质期、改善组织冻结并为移植手术创造条件、抗霜冻烟草植物的培育；南极海洋蓝藻能够从工业废水污染物筛选出如镉、钴等化学废物和重金属。

此外，南极丰富且特性迥异的生物及其遗传资源具有潜在的科研价值，不仅有助于人们拓展对其蕴藏的无数科学之谜和信息的认识，而且促进了极地考察事业的发展。

因此，在巨大经济利益和战略价值的驱使下，各国对南极资源展开了激烈的争夺。

（三）南极资源引发的国际纷争及其发展演进1.从“直接的资源掠夺”到“以科考研究为名义的资源纷争”。

从人们对南极探险发现开始就带有很强的疆土扩展、资源掠夺的政治色彩。

在海豹和鲸的巨大商业利益的诱惑下，贪婪猎杀者疯狂的捕杀一度造成了南极海豹濒临灭绝。

为了掠夺和独霸资源，经济水平高、综合国力强且科技发达的国家对南极的领土纷纷提出主权要求和瓜分南极资源的主张。

逐渐，南极的科学研究开始在南极事务中占有首要的地位，大规模观测站网的建立、南极研究科学委员会的成立促使南极科学考察走向了有序发展之路。

然而，绝大多数国家的南极政策和科学考察计划都重点涉及南极的资源探索，使得南极的资源纷争变得更加复杂和尖锐，但其表现形式却更加科学化、外交化和法律化。

2.从“单纯的科考研究”到“以环境保护为前提的资源勘探”。

南极科学考察的领域由早期为商业目的而进行的海洋、气象观测，逐渐发展到今天的海陆空及外层空间的全方位的科学考察。

但从20世纪70年代中期开始，人类的南极活动逐渐从纯科学研究向资源开发和利用的研究过渡。

对于某些国家来说，南极“研究”就相当于“资源勘探”，而且这个纯粹的资源勘探也逐渐融入环境保护的理念，即以资源和环境的保护以及南极生态的平衡为基础和前提的资源开发活动。

南极条约体系为了今世后代全人类的共同利益“全面禁止所有矿产资源勘探活动”等规定不仅有利于资源的养护及可持续利用，对南极环境和生态系统的保护也起到了积极的作用。

3.从“传统的资源勘探”到“以高新技术为手段的资源开发”。

对于南极生物资源的掠取各国往往采用拖网捕捞、猎杀等传统的捕获方式。

南极极端的气候环境以及资源开采所需要的科学技术，为南极资源的获取造成了诸多阻碍。

伴随着人类生活水平的提高以及生活质量和要求的升级，对于遗传资源开发衍生的产品的需求日益增加，如保健产品、护肤用品、生态修复技术等。

由此可见，南极资源的勘探开发以及后续研究要求的科学技术越来越高，因此，对于科学研究以及技术开发提出了更高的挑战。

二、南极及其资源法律属性的界定由于南极主权问题的冻结和法律地位的不确定，各国对南极资源既不能如同对其国家管辖范围内的资源一样依照主权原则获取，也不能如同对公海资源的开采一样适用公海自由原则。

南极资源的法律属性是解决资源的可持续利用与保护问题的前提，并且其法律属性的特殊内涵是建立在南极是人类共同遗产之原则的基础上，南极现有管理体制的缺陷使适用该原则具有一定的局限性，因此应当扩大适用该原则。

第一，南极及其资源为全人类共同所有，排除主权要求和任何形式的占有。

南极条约冻结南极洲领土主权要求，因此国际社会的任何主体不得对南极及其资源提出任何权利主张，不得为任何国家或国家集团等国际法主体占有、所有和管辖，它们应为了全人类共同利益而利用和保护。

第二，南极及其资源用于和平和科学研究目的的非军事化活动并以此展开广泛的国际合作。

《南极条约》规定南极只用于和平目的，不应成为国际纷争的场所或目标；南极科学考察自由，鼓励在南极科学考察中的国际合作。

因此，南极的一切活动都应基于“和平”这一国际宗旨，不得开展军事或其他引起国际纷争的活动，优先开展以科学研究和科学考察为目的的活动，并在此方面进行广泛的国际合作。

第三，南极及其资源为全人类的共同利益而开发利用和分享利益。

《南极条约》的序言中就已宣称“承认为了全人类的利益，南极应永远专为和平目的而使用，不应成为国际纷争的场所和对象”。

应使每个国家有机会参与并保证所有南极事务均为全人类的利益而开展。

因此，南极区域内各种活动的开展以及资源的获取与利用都应以“全人类共同利益”为出发点，并最终以此为目标进行惠益的分享和资源与环境的保护。

第四，以资源、环境与生态的保护和可持续发展为理念。

南极活动的开展和资源的利用，不仅应顺应时代的发展，还应严格遵守南极条约体系的相关规定，一切以南极资源和环境的保护以及南极生态系统的平衡为前提，坚持可持续发展的环境保护理念。

也就是在确保环境自我恢复能力的前提下，合理并适度地开发南极资源，不对资源本身和生态系统的稳定造成威胁，保护资源的原生环境，顾及包括当代人和后代人的全人类的共同利益，从而达到对南极及其资源的可持续利用。

三、南极条约体系下资源的可持续利用与保护南极条约体系从矿产到海洋生物、从环境可持续发展到国际科研合作等多方面作出明确规定，内容丰富且具有广泛性，并制定了协商会议制度。

目前，南极资源的可持续利用与保护的讨论主要集中在南极条约体系（ATS）的框架下，通过协商国会议这一平台，南极事务主要参与国持续关注和推进着南极资源的勘探开发与保护议题的开展。

南极条约体系内贯穿着有关资源利用与环境、生态保护的可持续发展的理念，具体体现于下述若干国际条约中的原则性规定及其所建立的相关制度中。

（一）1959年《南极条约》矿产资源是国际社会争端的焦点，该问题在南极条约缔结之前即已存在，而且在条约缔结过程中各缔约国采取了有意回避的态度。

南极条约冻结领土主权的要求为解决南极矿产资源的问题提供了前提，但通篇对“矿产资源”字眼只字未提，也没有直接规定有关环境保护的条款。

虽然如此，但其第9条第1款第F项规定了促进条约目标和宗旨实现的措施之一是南极洲生物资源的保护和保存，《南极条约》中提到生物资源的保护仅有此一处，而且有关生物资源的保护在后来的《保护南极动植物议定措施》和《南极海洋生物资源养护公约》中有更详细的规定，因此此处的生物资源的保护和保存是一个原则性的规定。

（二）1964年《保护南极动植物议定措施》该议定措施全面阐述了保护南极动植物等生物资源的规定，其原则和宗旨是保护那些在环南极区域生长且毫无防御能力，并易遭灭绝的南极本地动植物，被誉为有关南极环境保护的一个最完整、最成功的国际文件，是缔约国协商会议为解决环境问题做出的第一个重大贡献。

—方面，该议定措施将整个南极大陆视为一个特别保护区，并根据动植物栖息和繁殖聚集特性、生态系统保护的科学价值等确定，应得到参加国政府的特别保护，以保存它们独特的自然生态系统。

在特别保护区内，禁止一切采集和捕杀南极动植物的行为以及任何种类的非土生动植物和个别微生物的引进，防止或降低有害影响以保护南极独特的生态系统。

为发展该议定措施，第7届南极条约协商会议还制定了特别保护区选划标准。

也就是出于可持续发展的环保理念而将南极地区特别划定出来，以保护该区域内的资源、环境和生态。

其中，禁止生物资源的开发在—定程度上维护了南极地区的和平，也保护了南极的资源与环境，尤其是南极乃至全球生态系统的平衡与稳定，符合南极可持续发展的理念。

另一方面，该议定措施对南极活动的开展设置了许可证制度。

只有根据许可证才可采取该议定措施所禁止的对南极动植物资源的采集、捕捉、破坏等行为，只有为了科学研究的目的才可对特别保护区内的行为发放许可证。

即对南极动植物的采集、捕杀、破坏等行为是被禁止的，即使有许可证也无效，除非是基于科研目的或为研究机构提供标本。

而且对发放许可证的数量给予了限制，须确保任何一年捕杀的南极哺乳动物和鸟类的数量不超过下一个繁殖季节中靠自然繁殖通常所能弥补的数量，以确保动植物种类的多样性和自然生态的平衡。

可见，许可证制度为南极资源勘探开发的自由开展设定了条件，防止了过度的开发和无限制的开采，为养护区域内的资源、确保资源的可持续利用发挥了重大的作用。

（三）1972年《保护南极海豹公约》在南极条约体系中，《保护南极海豹公约》（CCAS）是唯一一个针对某一生物物种而制定的专门的公约，是基于对海豹濒临灭绝这一后果而采取的事后补救措施，也是首次管理资源开采的公约。

其目标是防止19世纪滥捕海豹致使其濒临灭绝的现象再度发生，控制任何可能出现的商业性捕杀海豹活动，促进南极海豹的合理利用和保护，以及有关的科学研究，维持海洋生态平衡。