我国水资源保护法律制度研究

我国水资源保护法律制度研究

（中南财经政法大学，湖北武汉430073）

现有的水资源保护法律制度基本上可以使各项水资源保护活动做到有法可依，但由于多方面因素的制约，现有水资源保护法律制度仍存在许多缺陷与不足。为解决水资源短缺与水污染的问题，应当尽快完善我国的水资源保护制度。重点对有关水资源保护的立法宗旨与管理体制的法律规定进行了归纳与梳理，在分析现有水资源保护立法宗旨与管理体制不足的基础上，提出了完善的建议。

标签：水资源保护；立法宗旨；管理体制

目前，中国有四百多座城市供水不足，一百一十多座城市严重缺水，三点二亿农村居民用水安全没有保障。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河七大水系总体为轻度污染。203条河流408个地表水国控监测断面中，Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为57.3%、24.3%和18.4%。在此严峻形势之下，必须建立完善的水资源保护法律制度，来解决水资源短缺与水污染的问题。

1 我国现有水资源保护法律规定

对水资源进行有效且强力的保护必须以一系列制度的构建为前提，因此，在宪法基础之上，国家和地方都制定了一系列有关水资源保护的法律法规，以确保各项水资源保护活动能够在法律范围内顺利进行。以下以效力层级为序简单展开水资源保护法律体系：

1.1 宪法

《中华人民共和国宪法》第9条明确规定：“国家保护自然资源的合理利用……。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。

1.2 法律

我国现行的有关水资源保护的法律主要有《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》以及《防洪法》等等。这些法律对我国的水资源保护问题基本做出了全面的规定。

1.3 单项行政法规

如国务院制定的《长江河道采砂管理条例》、《河道管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《水污染防治法实施细则》等。这些单行法规可以有效地对某一领域的问题做出专门而详细的规定。

1.4 地方性法规

各省（直辖市、自治区）人大制定相关地方性法规，如《江西省水资源条例》、《浙江省钱塘江管理条例》等。这些地方性法规的制定也能够有效解决地方层级的一些重大水环境问题。

2 现有水资源保护法律规定之不足

可以说，到目前为止，我国已基本建立了符合国情、水情的水资源保护法律体系，各项水资源保护活动基本上做到了有法可依。但由于立法背景、立法技术以及多方面因素的制约，水资源保护立法的不足和缺陷也是明显的，主要表现在以下几个方面。

第一，水资源保护的综合性立法缺失，仍采用资源立法和污染立法二分的立法模式。在资源立法与污染立法二分的立法模式之下，水资源立法的宗旨基本上是以水资源的开发利用为核心，水污染防治立法的宗旨则是以水污染防治为核心，缺乏对水质水量统一管理、水资源开发利用与水环境保护协调发展的综合考量。

第二，相关法律法规之间缺乏体系性与协调性，重叠、交叉、矛盾乃至冲突现象仍然存在。其主要表现在：首先，部门立法与行政立法比重过大。由于立法机制与立法技术上的原因，涉及水资源的立法很难突破部门立法的框架。同时由于有关法律的不完善以及行政立法的影响，水资源保护中实际起作用的是大量行政法规与部门规章。这种以污染防御、行政管制为指导的立法，不仅缺乏引导、激励，公众参与程度不足，同时更加重了这种体系性缺陷，甚至导致法律冲突。其次，区域立法、区域分段流域立法与整个流域水资源保护的不协调。在水资源保护的大量区域立法中，各地的立法质量上存在较大差异，重复性立法较多，自主性立法较少，区域间有关水资源保护相关法律规范不一致或不衔接。各地主要关注本行政区域内水资源的保护，并且对其行政区域内的主要支流与干流部分进行水资源保护立法。

第三，现有水资源保护立法的规定较为原则，不够具体细致，欠缺可操作性。如水法规配套实施细则不完善、现有立法质量不高、水行政执法不完善等问题还不同程度地存在。

3 水资源保护制度的立法宗旨

立法宗旨，是水资源保护立法内涵的核心，是水资源保护立法所欲实现的目标，是法律关系主体必须遵守的共同准则。有关水资源保护的立法宗旨，主要在《环境保护法》第1条，《水法》第1条，《水污染防治法》第1条以及《水土保持法》第1条等法律规定中有所体现。

3.1 对现有水资源保护法律制度立法宗旨的解读

第一，《水法》等水资源立法的立法宗旨主要包括水资源开发利用和水资源保护两方面，《水污染防治法》等污染防治立法的立法宗旨主要是防治水污染和保障水安全。

第二，无论是在水资源立法中还是在水污染防治立法中，其立法宗旨都同时包括以下两个方面：一是保护水资源或保护水环境，二是促进经济发展。这在水资源保护相关的几部法律中均有类似规定，如《环境保护法》中的“促进社会主义现代化建设的发展，《水法》中的”实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”，《水污染防治法》中的“促进经济社会全面协调可持续发展”，《水土保持法》中的“保护和合理利用水土资源……发展生产……”。

3.2 我国水资源保护立法宗旨的缺失

第一，在资源立法与污染立法二分的立法模式之下，水资源立法的宗旨基本上是以水资源的开发利用为核心，水污染防治立法的宗旨则是以水污染防治为核心，缺乏对水质水量统一管理、水资源开发利用与水环境保护协调发展的综合考量。

第二，水资源保护的立法目的上所采取的二元目的论在某些情况下可能被作出不利解释，以致使经济发展因素被优先考虑而水资源保护因素被舍弃。

第三，“水安全”作为水资源保护立法宗旨的核心仅在水污染立法中做出了“保障饮用水安全”的规定，而在水资源立法中没有体现，即水资源质量安全已被确立，而水资源数量安全则没有被明确。

3.3 水资源保护立法宗旨的完善

立法宗旨是水资源制定的基础和前提，其确定了水资源保护法律制度的方向和内涵，因此其重要性显而易见、不言而喻。我认为，其立法宗旨应当包括以下方面。

（1）合理使用、开发、节约和保护水资源。

开发、利用水资源事关治国安邦的大事。我国水资源短缺且分布不均，因此应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活生产经营和生态用水。节约用水是解决我国水资源紧缺，减少污废水排放，保护水资源的基本措施，是一项必须长期坚持的方针，此规定是对构建“节水型社会”的最好响应。保护水资源不仅仅是因为它是一种经济资源，或者说不仅将其作为经济资源来保护，更应该将其视为自然环境的构成要素或生态资源来保护，不仅保护其经济性能，也要保护其生态功能。

（2）保障水资源质量及数量安全。

水安全“是指这样一种社会状态：人人都有获得安全用水的设施和经济条件，