水运

一、水运管理体制1、我国水运管理体制的历史演变我国现行的水运管理体制是在计划经济条件下逐步形成的。

建国初期，水运管理的显著特征是高度集中和政企合一。

1950 年，交通部设立航务总局和国营轮船总公司，负责全国的航务建设、管理和航运工作，实行统一计划运输。

交通部直接领导和组织水运生产。

1年后，交通部撤销航务总局和中国人民轮船总公司（前身为国营轮船总公司），分设海运总局、河运总局和航道工程总局，实行沿海与内河分区统一管理的体制。

对政企合一的航运企业实行分类管理，一部分由交通部直接领导，一部分由地方交通主管部门领导。

各地方辖区内的航运企业则由当地交通主管部门通过内设机构或专门机构进行管理。

此时的水运管理主要服务于国营航运企业的生产，通过计划、调度等手段促进我国水路运输快速恢复。

改革开放初期，这种高度集中的管理模式暴露出越来越多的问题，条块分割、政企不分、以政代企等现象严重阻碍市场经济的发展。

为转变职能、加强水运行业宏观管理，交通部率先在长江实行管理体制改革，分别组建长江航务管理局和长江轮船公司，实行政企分开。

水运管理体制先后经历2 次改革：第1 次在1982年，为加强内河航运管理，将交通部水运局的内河工作划出，组建内河运输管理局；沿海及远洋运输则由海洋运输管理局负责。

第2 次在1988 年，内河运输管理局等专业局被撤销，取而代之的是运输管理司，统一负责。

水路、公路的运输管理工作，打破以专业划分部门的格局，强化政策法规、规划、计划、运输等条状职能。

此时，地方交通管理也朝着“转变职能、政企分开”的方向改革。

从20 世纪80 年代中期开始，各地陆续在省（区、市）厅下设运输管理局或者航运（务）局专司航运管理职责，实现与航运公司的政企分开。

地市级及以下机构基本上与省级机构对应，设立航运处。

此时的水运管理体现政企分开的特点，运输行政管理与运输生产服务逐步分离。

20 世纪90 年代，在邓小平南巡讲话和十四届三中全会的推动下，交通部分别于1993 年和1998 年再次进行机构改革，其指导思想是进一步转变政府职能，简政放权，加强宏观调控和行业管理。

1993 年，运输管理司分为公路管理司和水运管理司，水运管理司负责水路运输行业管理和运输组织管理，制定行业管理规章和相关规划、计划等，培育管理水运市场。

1998 年，水运管理司与基本建设管理司合并为水运司，在安全监督局的基础上组建海事局。

与此相对应，各地方也进行交通管理体制改革，以克服机构设臵过多和部门分割的弊端。

从1999 年开始，各地方在行政职能归类和精简的基础上，基本形成地方交通厅“一厅三局”（交通厅、公路局、道路运输局和港航局）的架构。

至此，我国水运管理体制基本固定下来。

2009 年，在实行大部制的背景下，交通运输部水运司更名为交通运输部水运局，但涉及国内水路运输管理的机构和职能没有变化。

各地方也大都保持原有的管理机构。

总的来说，国内水路运输从最早在中央统一部署下实行计划运输、各地方主要执行中央的调度指令，到后来逐渐政企分开、权力下放，除一些重点运输和流域外，地方对本辖区的水路运输拥有更大的自主权。

在市场经济体制下，各地方通过出台地方政策、完善市场监管等手段大力发展航运，地方竞争力得到增强。

2、我国水运管理机构的设置目前我国水运管理机构分为4 级：交通运输部、省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县（自治县）。

2008 年，在经历大部制改革、组建交通运输部之后，各地方交通主管部门也纷纷进行调整。

就水运管理机构而言，多数省（区、市）维持原状，也有部分变化较大。

1）交通运输部水运管理机构交通运输部实行水运管理职能的执行机构有4 个，分别是海事局、水运局（国内航运管理处）、长江航务管理局（以下简称“长航局”）和珠江航务管理局（以下简称“珠航局”）。

（1）海事局负责国家水上安全监督管理，包括事故调查、船员管理、船舶防污染等。

（2）水运局（国内航运管理处）负责国内水路运输行业管理，制定行业发展政策、拟定相关法律、法规草案，指导水路运政管理队伍建设。

（3）长航局是遵照《国务院批转交通部关于长江航运体制改革方案的通知》精神，根据政企分开、港航分管的原则，在原长江航运管理局的基础上于1984 年组建的，作为交通运输部派出机构，对长江干线航运行使政府行业管理职能。

（4）珠航局作为交通运输部派出机构，对珠江内河行使行政主管部门职责。

2）省级水运管理机构省（自治区、直辖市）级交通主管部门分管辖区内的水路运输行政管理，主要有两种模式。

（1）省交通（运输）厅全面负责省内的航运管理。

如广东省交通厅设水运管理处，负责水路运输的行业管理。

（2）省级人民政府交通主管部门直属的行政事业单位具体实施水运管理。

这些直属机构名称各异，具体设臵也不相同。

总的来说，直属机构管理水运一般采取两种方式：①水路运输管理与道路运输管理合一，统一设臵于“运输管理局”中，如北京市交通委员会下设的运输管理局，内蒙古自治区交通厅下设的交通运输管理局，江苏省交通厅下设的运输管理局，福建省交通厅下设的运输管理局等。

②水路运输与道路运输分别设立管理机构。

这种方式比较常见。

水运管理方面的机构通常称为“航运管理局”“港航管理局”“水路运输管理局”“航务管理局”等。

这些管理机构通常“一门多牌”，兼挂地方海事局、船舶检验处（局）、交通规费征收稽查局等机构的铭牌，部分水运不发达地区还兼挂公路运输管理局的铭牌。

在水运和陆运分别设立管理机构的管理方式中，还有2 种比较特殊的机构设臵：一种是天津市和上海市设臵的“交通运输和港口管理局”，突出港口建设和管理的重要性，以实践“以港兴市”的战略目标；另一种是山西省、吉林省、西藏自治区、宁夏自治区和新疆自治区设臵的地方海事局，对辖区内的水运实行统一管理，包括规划、运输、建设、水上安全等。

3）市、县级水运管理机构市、县级的水运管理通常与省级的机构设臵相对应，即省级交通主管部门设立相关事业单位进行水运管理的，市、县级也由其交通主管部门下设的运政、航道、地方海事和地方船检“四牌一门”或者“三牌一门”的独立事业单位来进行水运管理。

也有与省级机构设臵不对应的情况，比如广东省交通厅直接负责省内的水运管理，广州市则成立航务局，对其辖区内的水运行业进行管理。

3、存在的问题1）执法资格与权限存在矛盾。

水运管理机构作为事业单位实施水运管理职能，并未得到法律法规的明确授权，而是受政府交通主管部门委托进行水路交通行政执法，存在执法权威不够、手段薄弱等问题。

此外，执法行为由事业单位实施，而行政后果由行政主管机关承担，造成执法机构权责不一致，这给行政相对人的行政诉讼和行政复议带来很大不便。

《中华人民共和国行政许可法》明确规定只有行政机关才能接受其他行政机关的委托实施行政许可，而国内的水运管理机构绝大多数是事业单位性质，不具备接受委托的资格。

如果要实施行政许可，必须先得到法律法规的明确授权，而《水路运输管理条例》并没有明确航运管理机构的身份和职能。

因此，目前水运管理机构实施水路运输行政许可只是一个既成事实，并没有法律依据。

要理顺水运管理体制，必须首先解决水运管理机构的性质问题。

2）职能交叉现象依然。

如交通运输部水运局对航运市场的管理主要从航运企业入手，要求其达到一定的经营资质，包括拥有符合技术规范要求的船舶，配备相应的机务、海务管理人员等，而交通运输部海事局则通过《航运公司安全与防污染管理规定》《航运公司安全诚信管理办法（试行）》等规定要求航运企业建立安全管理体系。

二者的管理在部分内容上是重叠的，既浪费行政资源，也给行政相对人增加成本。

这一问题在此次机构调整中仍未得到有效解决。

3）机构设置名称不统一、管理难到位。

由于缺乏法律法规的明确规定，各地在如何设臵水运管理机构上存在很大的随意性。

如同为“港航管理局”，在有些地区是管理港口和水路运输的部门，在有些地区却仅仅负责水运基础设施建设。

各地水运管理机构设臵的差异给各级管理部门在沟通和协调上造成阻碍，也不利于航运企业的业务开展。

二、代表省市介绍1、广东省1）主要的水运管理机构广东省交通（运输）厅全面负责省内的航运管理。

其水运管理的相关内部机构主要有：港航局水运处、港航局港口处、综合规划处、综合运输处。

2）主要的职能港航局水运处和港航局港口处（1）参与拟定水运和港口发展战略.方针政策和起草地方性法规.规章草案并监督实施；（2）负责水路运政（水运执法除外）和港口行政管理；（3）参与港口规划及建设项目审核，负责对港口公用基础设施的监督管理；（4）负责水路运输.水路运输服务及船舶代理等辅助性的行业管理；（5）负责港口外轮理货.引航等港口辅助业，港口及港航设施使用岸线布局的行业管理；（6）协助管理水路运输有关经费的统筹使用，协助组织征收和管理港口行政管理等相关规费；（7）负责组织实施水路重点物资.军事.防洪抢险.紧急客货运输综合规划处制定包括水运在内的的相关政策、规划、标准等综合运输处（1）按规定承担物流市场有关管理工作；（2）组织协调道路、水路、地方铁路等多种运输方式的衔接工作；（3）协调中央垂直管理的海事、民航、邮政及铁路等管理机构的涉地相关工作。

3）近期关注重点近期的关注重点主要有以下几个方面：（1）航道养护管理（2）航道工程竣工验收管理办法（3）易流态化固体散装货物的安全（4）内河航运的发展2、上海市1）主要的水运管理机构上海市水运由上海市交通运输和港口管理局统筹管理。

其内部相关机构主要有：港务监管处、航务监管处、引航监管处、洋山港区管理。

直属单位有：市航务处、上海港码头管理中心、上海港证管理中心、上海市航道管理中心、上海港工程质监站、市交通港航考试中心、上海市交通港航发展研究中心。

2）主要的职能内部机构（1）编制上海港口（含洋山新港区）的总体规划，并组织实施；（2）根据有关法律、法规和规章的规定，负责港口的岸线、陆域、水域行政管理，负责上海港引航监督管理；（3）负责上海港口公用基础设施、内河航道的规划和管理工作，负责内河航道建设立项预审工作；（4）提出市管交通运输、港口和航运行业的运价和收费标准，经批准后组织实施。

参与对交通运输、港口、内河航道建设市场秩序的监管；（5）负责属于地方政府管理权限的国际海上运输、沿海运输和长江运输的行业管理工作；负责沿海、国际航线的备案受理工作；（6）承担交通运输、港口和航运行业的安全质量监管责任，组织对交通运输、港口和航运行业服务质量的监督检查，对港口建设项目的工程质量、安全实施监督。

负责地方海事工作。

组织协调交通运输、港口重大突发事件、重大灾害事故和重大服务供应事故的应急处置。

承担交通运输、港口和航运行业的经营秩序、安全生产，以及所辖通航水域的卫生防疫、船舶污染防治的监管责任；直属单位（1）市航务处兼挂“上海市地方海事局”和“上海市船舶检验处”两块牌子，同时行使上海市地方海事和船舶检验的行政执法职能。