加强规划编制规范性的若干分析和讨论

• 先行出台配套法规、标准
• 《城市规划编制办法》（2006，建设部）
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《镇规划标准》（2007，国家标准）
《县域村镇体系规划编制暂行办法》（2006，建设部）
• 配套标准，实施性通知，
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《用地分类和建设用地标准》（2011，国家标准）
《城市总体规划实施评估办法（试行）》（2009，住建部）
• 地方实施性法规
关于控制性详细规划
控规已经有了 20 多年的历史，《城 乡规划法》条件下的控规，具有与以往 控规非常不同的属性和作用。 对此必须要有清晰的认识，并能在 法理上讲清楚，在方法论实现合法和合 理的统一。
《城乡规划法》的有关条款可得出，对于规 划建设管理所涉及到的行政行为： • 确定“建设用地规划条件”
• 《安徽省城乡规划条例》（2011，省人大）
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《上海市城乡规划条列》（2011，市人大）
《广州市城乡规划程序规定》（2011，市人大） ………………
目前的乱象
• 《城市规划法》下形成的概念和做法还在延续；
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先行出台的法规、标准等与《城乡规划法》不衔接；
地方立法的创设；
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规划编制单位、审批主体的随意性。
● 与片区功能相适应 。 若某 一片区的功能相对独立，则应形成 独立的编制单元，其规模大小可以 根据实际情况而定。
南京
济南 重庆 天津
“一张图管理”范围——街坊（旧城中心区） “一张图管理”范围——街坊（新区） 控规标准分区 控规单元市内 控规单元市外
2 引入通则式控制内容，规范规划编制与管理
案例：成都
第三条
县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切 实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的 乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要 求。 县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实 施乡规划、村庄规划。
该是多元化的，不应拘泥于一种固定的模式；由于应对的主要问题
有所不同，该严则严，该松则松，且可各有各的方法论基础。 对“控规”编制分类指导，即针对不同功能地域（如工业区、商
务区、居住区）、不同的特性地域（如新城区、老城区、历史
街区）及发展的不同阶段（如确定性开发、不确定性开发），
采用差别化的策略——控制要素的选择及“严格”与“宽松” 不一概而论。
成都市规划管理技术规定
详细图则
通则
个案控规
2 引入通则式控制内容，规范规划编制与管理
2 引入通则式控制内容，规范规划编制与管理 （通则+个案）
2 引入通则式控制内容，规范规划编制与管理
2 引入通则式控制内容，规范规划编制与管理
3 注重不同地段的分类指导，增强控规的针对性
开发控制层面所需的规划编制依据各有所不同，“控规”本身也应
1 构建稳定的空间单元网络，注重与行政管理体制的衔接
国内部分城市控规编制单元规模一览表
城市 单元名称 法定图则编制单元 管理单元（旧城中心区） 管理单元（新区） 新城控规基本控制单元——街区 控制性编制单元规划范围——社区 中心城控制性编制单元（内环线以内） 中心城控制性编制单元（内外环线之间） 控规导则编制范围——控规编制单元 控规细则编制范围——控规管理单元 大纲图则、详细图则编制范围——标准大区 个案调整范围——标准片区 规划编制单元 图则单元（旧城中心区） 图则单元（新区） 控制性规划编制范围——片区 单元规模 （平方公里） 2-4 0.2-0.5 0.8-1.5 2-4 5万人 1-3 3-5 5-10 0.5-1 5 1 4-20 0.2-0.3 0.8-1.5 4-20 0.3-0.5 0.5-1 2 1-2 2-4
关于分区规划
《城乡规划法》没有设定“分区规划”，所以分 区规划已经不再是国家层面的法定规划？
但在2006年《城市规划编制办法》中，对分区 规划有诸多规定：
第七条 大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础上组 织编制分区规划。 第十一条 规划。 城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区
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第二十三条 编制城市分区规划，应当依据已经依法批准的城市 总体规划，对城市土地利用、人口分布和公共服务设施、基础设施 的配置做出进一步的安排，对控制性详细规划的编制提出指导性要 求。
• 核发“建设工程规划许可证”
• 批准“变更规划条件”
均要以“依法批准的控制性详细规划”为依 据。亦即“控制性详细规划”对于“规划建设 管理”具羁束性作用。
“控规”的意义?
• 相对于《城市规划法》的“管理”赋权立法取向，《城乡 规划法》更多体现了“控权”的立法精神及实质性安排； • 相应的，《城乡规划法》条件下的控制性详细规划已是从 政府内部的“技术参考文件”变成了规划行政管理的“法 定羁束性依据”。
4 成果形式
（成果分类）
●一般 按照法律效力的大小，将控规成果文件分为2-3类；
●
法定文件的审批和调整程序规定应非常严格，并且
法定文件是直接面向公众的公开文件；
● 而与法定文件相对的则是技术文件，一般属于规划管理部
门的内部文件，其审批调整程序较为简单，一般不对外公开。
例如：
深圳分为法定文件和技术文件两类；
第二十二条
乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄 规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
乡、村庄没有“控规”，但可以制定乡集镇和村庄建设规划。
关于规划区的划定和重叠问题
《城乡规划法》规定：
第二条 制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守 本法。 本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发 展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府 在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据 城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
关于分区规划
在实践中，大城市、特大城市非常需要“分区规划” 。
分区规划是对法定总体规划的深化，属于总规范畴。根据 《立法法》的原则，可地方立法创设。
《上海市城乡规划条例》（2011）
第十二条 城乡规划按照以下规定组织编制： （一）本市行政区域内编制城市总体规划；
（二）在城市总体规划的基础上，中心城区域内编制分区规划，郊区区域 内编制郊区区县总体规划；
广州分为法定文件、技术文件和管理文件三类；
同济规划院讲座
2013. 5. 24
加强规划编制规范性的若干分析和讨论
赵 民 教授
同济大学建筑与城市规划学院
• 法定规划编制审批后具有法律效力 • 其编制必须有法律、法规依据
规划编制的基本法律、法规
《城乡规划法》（2008） • 取代
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•
《城市规划法》（1990）
《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993，国务院）
（三）在中心城分区规划的基础上编制单元规划，在郊区区县总体规划的基础上编制新城、新市 镇总体规划； （四）在单元规划的基础上编制控制性详细规划，在新城、新市镇总体规划的基础上编制控制性 详细规划和村庄规划；为了实施控制性详细规划，可以编制修建性详细规划。
关于市（县）域规划
根据2006年《城市规划编制办法》：
确定单元规模的原则
●与控规编制模式相适应 。 通常单一层次控规编制模式下的单 元规模较小，而采用多层控规编制 模式时，上层次规划编制单元规模 往往较大，下层次规划编制单元规 模较小。 ●与城区发展建设现状情况
深圳 广州 北京
上海
武汉 成都
相适应。发展较为成熟的地段，
如老城区，其单元规模较小，而处 于发展初期的地段，如新城区，其 单元规模相对较大。
“城市总体规划”=“中心城区规划 + 市域城镇体系规划”
市域发展程度较高、连绵发展——需要整体控制怎么办？ （以及市郊或独立的区—区域）
需要走向“市域总体规划”、“区域总体规划”！
浙江省的做法和依据； 上海市通过地方法立法创设；
（在城市总体规划的基础上，中心城区域内编制分区规划，郊区区域内编制郊 区区县总体规划；）
“镇”是“城市”范畴，“县城、县域”相当于“市区、市域”
其总体规划的编制基本一致
• 《城乡规划法》对城乡规划（编制）的定义：
第二条 本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、 镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划划分为总体 规划和详细规划。详细规划划分为控制性详细规划和修建性 详细规划。 第十四条 城市人民政府组织编制城市总体规划。 第十五条 县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体 规划…… 根据新的立法，“镇”不再属于“城市”范畴；县城规划属 于“镇规划”范畴。
我们在广东省佛山市的课题研究和建议。
（“中心城区规划 + 市域城镇体系规划”+“区域协调规划”）
关于市（县）域规划
在《城乡规划法》的编制体系下： “县城总体规划”不含“县域城镇体系规划”
《县域村镇体系规划编制暂行办法》（2006）
第二条 按国家行政建制设立的县、自治县、旗，组织编制县域村镇体系规 划，适用本办法。 县域村镇体系规划应当与县级人民政府所在地总体规划一同编制，也可以 单独编制。 “村镇”的含义？ 建制镇、乡集镇、行政村、自然村？一般村、中心村？ 能否达到全面布置“村庄”的深度？——目前仅是“暂行办法”。
• 是否合理，学术上可讨论，但法律必须遵守
关于“县”的规划编制
XX县城市总体规划——错误
XX县中心城市规划 + 县域城镇体系规划——错误 XX县县城总体规划（含该镇域规划） XX县县域村镇体系规划
《XX县县城总体规划暨县域村镇体系规划》
不同于城市总体规划，这是两项独立的规划