试论新建农民集中安置小区的持续稳定发展——以成都市双流县为例

２农民集中安置区现状与面临的困境
２．１
新建农民集中安置区现状及类型双流县在统筹城乡发展，积极推动农民向场镇和定
居点集中方面，取得显著效果。全县以各类建设项目为载体，本着统筹城乡协调和区域分工 协作的原则，分层次逐步推进。据统计，到２００６年底，全县新建农民集中居住区（５０户以 上）７８处、２１ ６６６户、６２ ６２０人，其中失地农民３５ ０７３入．占安置总人口的５６％。根据所 依托的建设项目的不同，农民集中安置区大体有４种类型：第一类，是以失地农民为主的中 心城镇农民集中安置区，包括县城．东升镇新城建设拆迁安置小区、华阳镇拆迁安置区、西 南航空港．九江工业园区农民拆迁安置小区等。这类安置小区的住户规模大、人口多，动辄 数百乃至上千人。小区居民身份复杂，既有征地拆迁农户和各类园区迁建农户，也有乡村自
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乡村聚落的公共服务工作。如利用农村卫生系统，开展对禽流感等人畜共患疾病的防治工作， 植保、动物防疫、饮水安全、沼气等工程均可与环境保护实现有机结合开展工作。要在新农 村建设中注意发展乡村聚落的自治型环保组织，由农民自己组织起来，在政府有关部门的指 导下，积极参与生态环境的保护、改造和监督工作。政府应利用这些组织开展环保科普宣传， 提高广大农村居民的环保意识和知识水平。 ４．５对一些生态环境极其恶劣的贫困乡村聚落实行生态移民我国一些贫困地区的生态环 境恶劣，当地居民很难得到正常的生存条件。如高氟水、高砷水分布的边远山区聚落，应由 政府统一规划组织移民搬迁，从而改善其生存环境。一些严重缺水的干旱地区及微生物超标 等水质不达标地区，也应考虑以生态移民方式来实现新农村建设全面推进的目标。
一个相对较新的事物，能够进入各类小区的农户（除拆迁失地农户外），经济条件较好，大 多数能够适应小区生活，短时间内，还不可能出现比较大的问题。但是，从我们实地调查和 基层干部的普遍担忧来看，农民集中安置区的持续稳定发展也面临着许多民生困境，预处理 不好，可能会引发群体性事件，危及小区稳定和社会和谐，必须予以高度关注。主要困境表 现为： 第一，小区管理困惑。无论大小和人口多少，新建农民集中安置区均存在小区管理困惑。 尤其是第一类小区，居住人口过多，加上租房屋人口，小区治安管理成为一个极为棘手的问 题。就我们的实地调查来看，大多数安置小区均未建立物业管理委员会，小区保安由所属街 道代为雇佣，临时负责小区人员进出登记工作。如何对这类小区进行管理和定位，是基层政 府正在探讨，也是最为头疼的事情。这类小区与城镇居民小区不同，小区居民大多数来源于 统一村社，彼此熟悉，很容易聚集成群。在持续生计受到影响时，因不满于现状和土地资源 的丧失、拆迁补偿等多种因素的作用下，可能会引发群众性事件。
严重，土地利用率低、浪费严重。农民向集中安置区集中，可减少宅基地占地，控制耕地减 少数量：通过垦复原宅基地，又可新增耕地资源。再以该县昆山村为例，全村２５５户农户集
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中安置后，净增耕地５００余亩，户均２亩左右。推而广之，全县集中安置６２ ６２０人，按照 入均新增耕地１００平方米计算，可少占用近万亩耕地。采取统建安置，可以极大地提高单位 面积的安置能力，单位建设用地面积的安置能力较散居时代提高４．５倍左右。 １．２优化城乡土地资源和空间资源配置成都市近郊区，由于农村非农产业的就地崛起， 对城市工业和农村农业的发展均产生巨大冲击，改变着城乡空间的演变格局和土地利用格 局，建设用地无序蔓延，乡村就地城镇化，并伴生着耕地锐减、环境污染、土地资源租放利 用等问题。城乡的剧烈交错，城镇失去特色，农村失去优势。农民向集中居住区集中，就是 要改变城乡空间格局的剧烈渗透，重构城乡空间功能，优化配置城乡空间资源和土地资源， 促进城乡空间的有序发展，引导乡村人口的有序集聚。实践也证明，农民向场镇和定居点集
愿失地农户，还有租房户。这类小区靠近中心城镇，或位居中心城镇，面积大、配套设施完
善，与城市居民小区几乎没有差别，但小区居民的经济水平差别比较大，部分居住人口特别 是失地人口的长期生存问题比较突出。 第二类是小城镇集中安置小区，除上述中心城镇外的其它小城镇集中安置区。这是各乡 镇结合场镇改造和新农村建设规划而实施的安置项目，比较典型的有三星镇的南街村、永兴
物业管理费将是一笔巨大的支出，政府能否背负该支出，将是地方政府面临的一个较为紧迫
的问题。另一方面，小区居民是否愿意承缴管理费，还是一个未知数。在一些相对完善的小
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区，已经出现居住户拒交管理费的问题。普遍的做法是，在安置小区建设商铺，靠出租商铺 支付屋管费。在农村集中居住区，贝ｌｊ从农村集体收入中支付卫生费、垃圾处置费以及屋管人 员的补助。由于各方面的原因，因集中居住而发生的各类公共服务费用、管理费用以及房屋 维修等，将是集中居住区居民面临的一个长期的困扰。
第三、小区屋管费征收困扰。从散居到集中．不仅是居住方式和生计方式的转变，还面 临着身份的转变。与这种转变相适应的，还有享受公共环境和服务所承担的费用。目前，农
民才搬进集中安置区不久，小区环境正处于建设和维护之中，所有的物业管理费用还，集中安置小区的
能购买养老保险和城市医疗保险，只能参与新型农村合作医疗，保障程度就低于城市人口。
另一方面，安置小区居民的房屋产权也不明确。由于安置小区的土地属于集体建设用地，按 照相关法律规定，这类房屋只能办理乡产权和大集体土地使用证，限制房屋产权的上市流通 以及房屋售价，住户对此表示不能理解。而且，这类安置小区的基本设施和居住规模，与同 类地段的按照居住形式，这些上千人的小区，位居城市建设区内，乡镇房屋产权带来居民的 身份困扰。
１．１
新建农民集中安置小区的现实意义
节约耕地资源，提高安置能力农民进集中居住区的安置方式，既能显著提高安置能
力，又能节约利用耕地资源．我省农村人口居住方式分散，宅基地面积大、占地多，与人多 地少、人地矛盾突出的现实不相符。据调查，双流县中和镇的新民、潮阳、化龙三个村，空
阑宅基地站宅基地的１４％，空置住宅比例高达１９．４％。居民点用地“空心化”。闲置化一较为
中，是“三个集中”的核心和前提。通过农民的集中居住，撬动农村耕地的集中和规模化经
营，促进现代农业的发展。通过农民的集中居住，推动乡镇和新建企业向工业园区集中，控
制乡镇企业的无序扩展，合理配置土地资源和利用空间资源。通过农民向定居点集中，也才
能真正贯彻土地利用上“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点政策，有效 缓解耕地保护与经济建设之间的矛盾，逐步实现农村建设用地的“资本化”，解决农民的长 远生计。 １．３改善农村生活环境，提高公共产品供给水平和农民素质应该说，城乡差距，不在于 收入而在于生产生活环境，在于社会公共品的供给差异。成都平原经济区农户，世代散居为 主，单家独院的林盘经济，自给自足的生计策略，决定了公共产品供给的相对匮乏。以饮用 水为例，农户独自抽取地下水，随着地下水位的逐年降低而年年打井取水，不仅增加生存费 用，生活质量也大受影响。此外，生活垃圾、生活污水以及人畜粪便等难以集中处理，严重 影响农户生存质量。农民向集中居住区集中后，学校、小区活动场所、医务室等各类服务设 施齐备，生活垃圾、生活污水无害化处理，街道整洁明亮、集中养殖区规范，气、水、电以 及光线、电话等入户，使农民与城市人享受一样的生活水平，闲暇时间更多、业余生活更丰 富。
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全国立体农业．庭院经济与乡村循环经济研讨会论文善 镇场镇改造安置区，小区住户来自本乡镇范围内，既有经济条件较好、对农业的依赖程度较
低、愿意到场镇居住的农户，也有场镇建设拆迁安置农户。这类小区住户规模小于第一类， 大体在数百户左右。 第三类是安置中心村，这种集中安置区的农民来自于附近几个行政村，安置规模不大， 一般在数百人左右，以平房、两层楼房为主，农家气息还比较浓郁，如金桥镇的昆山村、红 石村，小区住户多为自愿搬迁，收入来源渠道多。 第四类是定居点，这是最低层次的农民集中安置小区，多为几十户人，居民同样来自同 一个行政村内不同的村民小组。这类农户还是以农业生产为主要的生活来源，打工为其 主要的现金收入来源。 ２．２新建农民集中安置区面临的困境及可能引发的社会问题 由于农民集中安置区建设是
第四，小区居民的生计持续困扰。从农民转变为小区居民，原有的耕地和庭院养殖活动
等生计资源逐渐丧失，生计转型在相当长期间将困扰小区居住户。因为，在劳动就业市场上， 农民、失地农民处于弱势地位，其就业是老大难的问题，才有城镇化“要了您的地，你的房”， 却不要你的人。加上城乡劳动力就业背景、文化水平等的差异，定居点居民就业岗位层次低、 流动性频繁、收入水平低，尤其是４０、５０群体，难度更大。尽管双流在推动农民就业方面。 实施五大联动机制，社区就业率在９０％以上，但是这种就业是低水平的，以门卫、物管、 保洁等为主，收入低、劳动时间长，并不是符合农村劳动者的心意。加上传统思想观念作祟， 许多人并不愿意在附近从事相对较低级的工作。政府的就业推动工作也只能是为有就业意 愿、愿意就业和不挑拣工作岗位的人们提供。长期的生计仍将是一大困扰。 人们刚搬进小区的头几年，可能没有更多的想法，还有一些余钱可用。一旦赔付资金用 完，又没有工作，又没有购买社保，危及其基本生存地位，这个时候是很容易引发不满情绪 的，并可能演化为群体性事件，危及和谐社会建设。此外，由散居向集中居住，农民需要有
一个较长的适应过程，适应居住方式的转变，生活习惯的改变。生存环境的改变，以生计方
式的多元化等问题。
３实现持续发展的几点对策建议
我们常说。家庭是社会的细胞，家庭的稳定关系到社会和谐。农民集中安置区面临的民 生困扰，与家庭密切相关，关系到家庭的稳定与和谐，更关系到新农村建设成败，关系到城
乡统筹发展。因而，化解农民安置小区面临的困境，积极推动农民集中安置区建设，实现农 民集中安置区的持续发展，是当前统筹城乡、建设社会主义新农村必须面对的重大问题。从 前期调查和实地走访来看，化解集中安置区面临的各种困境。重点要以居民素质提升和劳动 就业为根本，尽快缩短农民向市民的转变过程：与此同时，转交基层服务思路，构建适合新 型集中安置区发展的社区自治和服务组织。