第一章土地管理概述

第一章土地管理概述一、重点1.土地的定义土地是地球陆地表面由地貌、土壤、岩石、水文、气候和植被等要素组成的自然历史综合体，它包括人类过去和现在的活动结果。

●土地是综合体组成土地各要素，在一定的时间和空间内，相互联系、相互作用、相互依存而组成具有一定结构和功能的有机整体。

土地的性质和用途取决于全部构成要素的综合作用，而不取决于任何一个单独的要素●土地是自然的产物土地是自然的产物，不是人类劳动的产物，但人类活动可以引起土地有关组成要素的性质变化，从而影响土地的性质和用途的变化。

●土地是地球表面具有固定位置的空间客体●土地是地球表面的陆地部分海洋和陆地是地球表面的两大组成部分，有着明显区别的自然地理特征。

陆地是突出于海洋面上的部分，包括内陆水域、滩涂和岛屿。

将土地限定在陆地范围，符合人们的一般认识和劳动习惯。

●土地包括人类过去和现在的活动结果2.土地的特性(1) 土地的自然特性 是指不以人的意志为转移的自然属性◆土地面积的有限性◆土地位置的固定性◆土地质量的差异性◆土地永续利用的相对性(2)土地的经济特性 指人们在利用土地的过程中，在生产力和生产关系方面表现出来的特性。

◆土地经济供给的稀缺性◆土地用途的多样性◆土地用途变更的困难性◆土地对投入资本的储存性◆土地报酬递减的可能性(3)土地的社会属性。

人类在利用土地的过程中，总是要反映出一定的社会中人与人之间的某种生产关系，包括占有、使用、支配和收益的关系。

土地的占有、使用关系在任何时候都是构成社会土地关系的的基础，进而反映社会经济性质。

土地的这种社会属性，既反映了进行土地分配和再分配的客观必然性，也是进行土地产权管理、调整土地关系的基本出发点。

3、土地管理的概念国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用生态、经济、社会效益，维护土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、指挥、协调、控制等综合性活动。

其本质是对土地资源的行政管理。

①土地管理的主体是国家。

各级人民政府的土地管理部门是土地管理的行政执法机关和行政监督机关，其行为具有国家行为特征。

②土地管理的客体是土地，以及土地利用中产生的人与人、人与地、地与地之间的关系。

③土地管理的目的是维护在社会中占统治地位的土地所有制、调整土地关系和监督土地利用。

目标是不断提高土地利用的生态效益、经济效益和社会效益，以满足社会日益增长的需求。

④综合运用行政、经济、法律、技术等方法管理土地。

⑤管理的职能是计划、组织、指挥、协调与控制。

⑥土地管理具有鲜明的阶级性，其目的和特点受社会环境的制约，特别受社会制度、土地制度的制约4. “谁在管理”——土地管理的主体土地管理主体是各级政府及其土地行政主管部门及其公务员。

政府包括中央政府和地方各级政府。

政府是国家行政权力的象征、承载体和实际行为体。

以政府名义发布的有关土地保护和合理开发利用的行政命令、行政决定、行政政策、行政法规及其进行的行政裁决、行政惩处、行政检查等等，在不违反宪法和有关法律的范围内，都对规定适用的对象产生效力，并以国家公、检、法和武装力量为后盾强制执行。

土地行政主管机关该机关的行政权力是通过法律规定或政府内部授权获得的。

在实际过程中，土地行政主管机关的行政权力，通常表现为以该机关的名义向社会发布涉及本机关所管辖的行政区划和行政业务的行政规定，这种规定受政府约束，一般需要经过同级政府或上级政府同类机关的批准或许可。

行政首长土地行政主管机关的首长无论在名义上还是实际执行上都是行政权力的一种主体。

土地行政主管部门的普通公务员他们是土地管理的又一主体。

他们人数众多，由法律保障其身分和规定其职责。

他们的主要职责是处理部门的大量日常事务，具体执行既定的政府政策和首长决定，他们是技术作业层上土地管理的主体。

依据“管理就是决策”的观点，他们以其独特的方式、专长和优势，直接影响土地管理的过程和时效性，通过他们的努力，土地管理才能转化为社会过程，产生社会效应。

5．“管理什么”——土地管理的对象“如何管理”——管理的方式和方法。

土地管理的对象界定为土地保护和开发利用活动中的社会公共事务。

这些社会化公共事务的自然载体是土地，社会载体是从事资源保护和开发利用的社会组织和个人。

1)经济性组织主要表现在征收税费，对其合理开发利用资源、工业卫生、生态环境保护、人身保障等方面进行监督管理。

政府通过制定政策、行政法规、规程、规范来影响和制约它们的行为，对其不正当的经营行为予以惩处、罚款、限期改正、收回开发许可证、撤销营业执照等。

一般说来，行政许可制度和检查监督制度是政府对经济性组织实施行政管理的主要方式。

2)社会性组织政府对它们的管理以不违反保护和合理利用资源的法律和行政法规为限度。

检查监督制度是政府对其管理的主要方式。

3)教科文卫组织政府在多数情况下对这类组织予以指导、支持、财政资助和提供各种方便；但同时要求它们遵守保护和合理利用土地的法律和行政法规。

4)新闻性组织政府对它们的管理也以不违背土地保护和合理开发利用以及不泄露国家机密为限度。

5)公民履行对国家所承担的义务，如履行土地开发利用和利用权利人应尽的义务(包括交纳土地税费)，珍惜、保护和合理利用土地资源等。

保护他们的合法权益等。

政府可以采取多种多样的行政手段，对公民实施土地管理。

管理对象与管理客体有两点主要差别：一是土地管理对象不包括土地管理环境。

二是土地保护和开发利用活动的内容十分丰富，土地管理者仅依法和根据授权管理其中的一部分社会公共事务。

6、土地管理的职能拟定有关土地管理的法律法规，发布土地管理的规章；依照规定负责有关行政复议；研究拟定管理、保护与合理利用土地政策；制定土地管理的技术标准、规程、规范和办法。

组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划和其他专项规划；参与报国务院审批的城市总体规划的审核，指导、审核地方土地利用总体规划。

监督检查各级国土主管部门行政执法和土地利用规划执行情况；依法保护土地所有者和使用者的合法权益，承办并组织调处重大权属纠纷，查处重大违法案件。

拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农地用途管制，组织基本农田保护，指导未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地的监督工作，确保耕地面积只能增加、不能减少。

制定地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；指导土地确权、城乡地籍、土地定级和登记等工作。

拟定并按规定组织实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法，制定国有土地划拨使用目录指南和乡(镇)村用地管理办法，指导农村集体非农土地使用权的流转管理。

指导基准地价、标准地价评测，审定评估机构从事土地评估资格。

承担报国务院审批的各类用地的审查、报批工作。

组织开展土地资源的对外合作与交流。

7．土地管理的主要内容⏹组织土地立法和制定综合性土地政策在土地管理中，组织立法和制定综合性政策是行政管理的一项重要内容，⏹编制土地利用总体规划与计划⏹耕地保护与农地用途管制⏹地籍管理⏹土地利用管理8．土地管理在社会发展中的作用伴随人口的增长和经济的发展，因土地的稀缺性而导致的人地矛盾会日益尖锐，客观上要求进行人为的协调，而土地管理就是通过决策、计划、组织、用人、协调、控制、执法和监督等手段来协调人地关系。

因此，土地管理是社会发展的客观需求。

土地管理在社会发展中的作用主要表现如下几个方面：⏹土地管理是协调社会矛盾的主要手段伴随着人口、资源、环境与发展问题的日益突现，人地矛盾已成为社会发展的主要矛盾。

人地矛盾是社会其它具体矛盾的一个主要根源。

⏹土地管理是社会可持续发展的基本保障随着人口的剧增，各项建设事业的迅猛发展，耕地的锐减，生态环境的恶化，使得人口、土地、粮食、环境成为举世瞩目的问题，可持续发展也日益成为当今国际社会共同关注的重要课题。

土地资源的永续利用是社会经济可持续发展的基础，也是社会经济可持续发展的基本保障。

⏹土地管理是社会稳定的根本保证⏹土地管理是推动社会进步的重要动力二、难点1.土地制度土地制度是指在特定的社会经济条件下土地关系的总称，是一个国家人地关系的法定结合形式，它包括土地所有制、土地使用制和土地管理制度。

⏹土地所有制土地所有制是指人们在一定社会条件下拥有土地的经济形式。

它是整个土地制度的核心，是土地关系的基础。

土地所有权是土地所有制的法制体现形式。

土地所有制是社会的根本制度之一。

⏹土地使用制土地使用制度是对土地使用的程序、条件和形式的规定。

土地使用权是依法对一定土地进行利用、管理并取得收益的权利，是土地使用制度的法律体现形式。

土地使用制是土地利用中引起的人与人之间经济关系的重要方面。

在整个土地制度中，土地所有制决定着土地使用制。

土地使用制不仅是土地所有制的反映和体现，而且也是实现和巩固土地所有制的一种形式和手段。

⏹土地管理制度是国家对全国(或某一区域)的土地，在宏观上进行管理、监督和调控的制度、机构和手段的综合。

2．土地政策政策是指一个行政组织为完成某项任务而制定的具体目标、准则、方案、办法等各种决策。

土地政策可以理解为国家为了维护土地制度，实现土地资源优化配置，合理组织土地利用而制定的一系列措施体系或行为准则。

土地政策制定的主要目标就是要巩固现有的土地制度，同时促使现有的土地制度发挥更大的效益。

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”已成为我国的基本国策，它是在制定其他土地政策时，必须贯彻的根本政策。

土地政策的特性⏹政治性⏹强制性⏹整体性⏹针对性⏹非赢利性⏹预测性⏹及时性3.土地管理体制土地管理体制是指土地管理机构的设置、管理权限划分及运行等各种制度的总称，它是中央和地方各级土地管理机构设置体系及其管理权限、范围的体现。

其中，土地管理机构设置是土地管理体制的核心。

三、容易混淆的1.概念上容易混淆的内容⏹土地与土壤：土壤的本质是肥力，而土地的本质特征是生产力，对于农业用地，土壤肥力仅仅是形成土地生产力的基础，土壤肥力必须与土地的其它组成要素如气候、水文等有机结合才能充分发挥其作用。

对于城市用地，土地生产力(效益)主要取决于区位要素，而与土壤肥力几乎没有直接联系。

⏹土地与景观：土壤、风化壳、大陆沉积物、潜水和地表水、植被、近地表大气及物理化学作用彼此紧密联系的综合体称为景观。

大气候和地理地质条件的统一是景观的基本特征，它与土地的最大区别主要在于它只考虑自然地理因素的作用，而极少考虑社会经济因素的“综合体”的影响。

⏹土地与地产：地产是指作为财产的土地。

土地不一定完全是地产，而地产必然属于土地。

地产最重要特性是其商品属性，2.理解上容易混淆的内容⏹土地面积的有限性：移山填海、围滩造田，可以改变土地面积有限性这一特性吗？⏹土地对投入资本的储存性:在土地上追加投资的效益具有持续性随着人口的增加和社会经济的发展，对土地的投资具有显著的储存性和增值性。