国家治理视角下的国家审计信息观

国家治理视角下的国家审计信息观【摘要】随着社会的发展，人们对审计本质的认识不断深化。

结合国家治理现代化的内在要求，提出国家审计是为了落实公共责任，检查、评价与报告公共资源（包括国家财政）的获取、占有、配置和使用过程的信息及其所反映的行为和事项是否符合特定标准、规范，是信息质量的独立保障机制。

文章通过国家赋予国家审计的权力结构分析，探讨了国家审计监督论在实践中遇到的种种问题，阐述了国家审计在信息质量保障方面具有的权力与优势，提出了以信息质量保障为着眼点，国家审计在经济治理、政治治理和社会治理方面发挥作用的实现方式。

结合目前我国国家审计制度安排的具体实际，提出了强化和完善国家审计在促进国家治理方面发挥作用的相关政策建议。

【关键词】国家治理; 国家审计; 审计本质; 公共资源; 公共责任; 信息质量2013年世界审计大会通过的“北京宣言”强调了国家审计在促进国家治理水平的提高与现代化方面的重要作用。

如何从国家治理的角度认识国家审计的定位，成为我国审计理论研究的一个热门话题。

多年来，我国审计理论和实务界在对国家审计社会作用的定位上，一直坚持“监督观”，认为审计是一种独立的经济监督。

在近年来着眼于从国家治理的视角定位国家审计作用研究文献中，多数人仍然强调审计是国家治理监督体系的一部分。

笔者认为，监督观确实在一定程度上反映了中国环境下的审计需求和国家审计的实践，但是，在理论研究和实践中也存在许多困惑。

本文从国家治理视角深入研究世界审计发展的历史和新的社会环境下的审计需求，提出了国家审计的信息观，即国家审计是一种独特的信息质量保障机制，旨在降低反映公共资源获取、占有、配置和使用过程相关信息的风险，增加信息的可靠性，促进信息质量的持续改善，是实现国家治理现代化，促进国家治理能力与水平不断提高的基础性要素与条件。

一、国家审计监督观面临的困惑所谓监督，学者的解释不尽相同。

不过，通常人们理解的监督是指“察看并加以管理。

即对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标”。

在1983年我国国家审计制度恢复建立的初期，我国学者就提出了审计是“监督”的观点。

例如，杨纪琬教授提出，审计是一种经济监督（“关于审计理论的若干问题”，审计通讯，1983）。

尽管多年来国家审计在“监督观”的指导下发挥了一定的社会作用，但是，距离社会对审计的期望仍有一定的差距。

其中最为突出的问题是社会对“屡审屡犯”问题的诟病。

许多人把问题的存在归咎于国家审计没有能够很好地发挥作用。

事实上，这种问题的存在，更多的是因为国家治理体制和制度上存在问题，对审计发现的许多问题的解决和相关责任人的问责，都超越了国家审计的权限和能力。

国家审计监督观面临的第一个困惑，是国家审计的监督权，与其他国家权力机关的监督权有很大的区别。

通常国家权力机关的监督，是对监督对象的行为是否符合既定的标准、法规进行检查，发现违反行为，具备权力直接加以纠正。

例如，人们驾驶违反交通规则，交警可以根据有关法规直接进行处罚;再如，税务机关对纳税人进行检查，发现违反税法规定的，可以进行追缴并处以罚款，而且，交通管理部门、税务管理部门负责制定相关的法规，并对法规的内涵具有解释权。

监察行为、进行处罚、督促改正由一个政府部门完成。

而国家审计则不同，在国外，很多国家的审计机关对财政、财务收支的违规行为没有处罚权。

在中国，审计机关对财政财务收支中的违法违规行为的处罚权其实也十分有限。

因此，国家审计机关发现的许多问题，都需要移交其他有关政府执法部门进行处罚、问责。

从权力配置角度分析，国家审计既不同于政府其他职能部门（如财政部、交通部、农业部等），也不同于专司监督的部门（如法院、监察、纪检等），不是完整意义上的监督。

国家审计监督观面临的第二个困惑，是它不能够完整地反映国家审计的实践。

无论是在中国还是在国外，国家审计机关的工作内容远远超出了“监督”所能够包括的内容。

例如，我国国家审计机关近年来两次对地方政府债务现状进行的大规模审计调查，主要目的不是要监督每个举债主体的行为，而是为宏观经济决策提供必要的信息;在美国，政府审计机关提供了大量的服务，帮助国会议员能够在审查和批准政府财政预算时掌握必要的信息，这种服务本身不能以“监督”来概括，最多是寓监督于服务之中！国家审计监督观面临的第三个困惑，是它不能够适应现代国家治理的理念要求。

以往的国家审计理论探讨中，以政府与公民的委托代理关系为基础，提出政府及政府官员作为代理人，在公共资源的获取、占有、配置和使用方面需要接受委托人（公民）的监督。

两个群体似乎阵线分明。

但是，随着政府职能的扩展，提供的公共服务越来越多，产生了越来越广泛的财政转移支付，使得越来越多的公民进入到占有和使用公共资源的行列，成为被“监督”的对象。

另外，为了提高公共资源使用和公共服务提供的效率，国家通过法律授权等方式，允许社会组织吸收公众的资金（如各种慈善基金会）、提供公共服务。

公共资源获取、占有、配置和使用的主体扩大了，传统的国家治理模式也开始发生重大的转变。

委托代理关系越来越复杂，越来越多的委托人同时也成为需要接受“监督”的人。

在这种环境下，国家治理本身都不再单纯强调以政府为唯一主体进行统治、监督、控制的理念，而是提倡政府与公民之间协调和均衡的理念。

国家审计监督观面临的第四个困惑，是当国家审计在实际工作中处理复杂的利益关系时，缺乏恰当的指导原则。

审计、包括国家审计的产生，都是基于人们之间的利益矛盾，基于建立起存在利益矛盾的各方能够持续合作的机制。

在委托代理关系中，所谓监督，就是强调要防止代理人寻求私利而违法委托人的利益。

如前所述，当政府与公民是两个相对独立的群体时，这种利益关系相对简单、明了。

但是，随着社会各种利益关系越来越复杂，形成恰当的审计判断与结论也越来越复杂。

例如，审计在同一个单位发现的若干问题，有的是违反法规，有的是资金挪用，问题产生的原因有的是法规或者体制缺陷导致的，有的是因为管理者营私舞弊。

对于营私舞弊者，问题相对简单，但是对于政府本身管理体制和法规不完善造成的问题，如果仅仅以简单的监督理念处理，可能无法产生积极的社会效果。

法规和体制缺陷往往会导致不同利益群体的利益严重失衡，甚至可能导致严重的冲突。

简单地按照现行法规处罚，表面上追究了有关的责任人，但可能会使利益失衡的问题更加严重。

简言之，国家审计监督观既有科学的一面，也有不足的一面。

我们一方面要坚持强化审计的监督力度;另一方面，需要深化理论的研究从而为实践的升华提供指导。

二、国家审计定位的新视角——信息观信息是建立信任的基础，信任是国家善治的基石。

国家存在的意义，在于由政府和（或）其他社会组织，对公共事务进行管理。

为此，必须依据公共权力获取、占有和使用公共资源，承担相应的公共责任。

所谓公共责任，内容随环境的变化不断丰富，但是最基本的要求是：使用公共资源的组织和个人，都必须报告说明获取、占有、分配和使用公共资源的行为及其正当性。

国家审计对报告说明的信息质量进行独立的检查与评价，可以提高信息质量，增强信息的可信性，进而建立起政府与公众、不同利益群体之间的相互信任，实现公共事务的有效管理。

通过国家审计独立的信息权力遏制公共资源获取、占有、分配和使用中的权力滥用，落实公共责任，方能实现权力、利益与责任的合理匹配，促进国家和组织的可持续发展。

信息质量保障对国家治理至关重要，国家审计是国家善治的基石。

审计的信息观在审计理论研究的一些经典文献中早已经提出。

1973年，由美国会计学会（AAA）发布的、被誉为审计理论发展第二个里程碑的《基本审计概念公告》（A Statement of Basic Auditing Concepts）中提出，“审计是一个客观地收集与评价有关经济活动与经济事项‘认定’的证据，确定‘认定’与既定标准之间相符程度，并将结果传递给利益相关人的系统过程”。

在这个定义中，强调了审计的核心工作是收集与“认定”相关的证据以及判断“认定”与既定标准之间的相符程度。

其中所谓的“认定”，就是被审计单位管理层提供的、对本单位所发生的经济活动与经济事项综合反映的财务报告信息。

之所以使用“认定”这个概念，就是因为管理层可能处于各种原因干预企业对外所提供的信息。

换句话说，财务报告的信息反映了管理层的意志（其中可能存在偏见与操纵）。

在该文献中，把财务报表审计的社会功能概括为“提高财务报表信息的可信性”。

即通过审计，可以提高财务报告信息的可靠性，纠正或者揭示公司管理层干预等可能的原因导致的信息反映的偏见和误导。

正是审计的这种社会功能，增强了投资者的信心，改善了投资者的决策，保障了市场在优化资源配置方面发挥的积极作用，促进了资本市场的健康发展。

从国家审计的角度分析，信息观同样适用。

在我国，《宪法》及其他相关法律赋予了国家审计机关独立的审计调查权。

《审计法》和《审计法实施条例》及有关法规赋予了审计机关许多与信息相关的审计权限，包括要求报送资料权、检查权、调查取证权、通报或公布审计结果权、提请协助权等。

在国家权力机关的权力配置中，与公共资源的获取、占有、配置和使用行为相关的权力，已经划分到人民代表大会或者政府的职能管理部门，与政府官员的聘用、考核、使用与奖惩的权力也划分到有关的党政部门。

国家审计在对财政财务收支行为方面的权力，仅仅是建议纠正处理权。

因此，国家审计机关的权力集中体现在信息获取、加工和传递方面。

国家审计是以信息引导和约束公共资源的配置与使用，从而引导和制约政府及政府官员以及涉及到公共资源获取、占有、配置和使用的其他单位与个人的行为，通过调查和信息公开，遏制他们滥用手中的权力，促使并帮助他们履行应尽的职责，保障公共资源的安全，提高公共资源的使用效率。

依据审计的基本理论，审计，包括国家审计的社会存在基于同样的原因：利益矛盾和信息不对称的存在。

在国家层面，政府或者其他主体履行管理公共事务职能的经济基础是财政，或者广义一点讲是公共资源。

在社会资源一定的情况下，公共资源占用越多，私人资源就越少。

公民的利益在于形成必要的国家治理制度和机制，促使政府占有和使用尽可能少的公共资源履行好公共管理的职能——保障国家安全，促进经济与社会的发展。

但是，由于公民和政府官员在公共事务管理和公共资源配置等方面存在着信息不对称的问题，公民很难了解庞大的公共资源获取、占有、配置和使用过程的具体情况，因此很难对政府及官员履行职责的情况作出客观、合理的判断，使得政府部门、官员和公共部门有机会推诿责任，不恰当地配置和使用资源，损公利己，以权谋私。

抑制这些“道德风险”的最好办法是提高透明度，减少信息不对称。

依靠少数人无法对公共资源配置和使用形成有效的控制与监督，必须建立公共控制与监督机制，而公共控制与监督的基础，就是获得相关、可靠、完整、及时的信息。