政府预算管理体制

1980-1984，划分收支，分级包干 1985-1988，划分税种，核定收支 1988-1993，财政大包干
第四节 现行预算管理体制的内 容及评价
实行分税制预算管理体制的背景分析 分税制基本问题 分税制预算管理体制的主要内容
进一步完善预算管理体制的构想
一、实行分税制预算管理体制的背 景分析
预算管理权的划分
预算管理权是指国家预算方针政策、 预算管理法律法规的制定权、解释权 和修订权；国家预决算的编制和审批 权；预算执行、调整和监督权等。
我国预算管理相关职权的具体划分
（一）各预算单位的职权
◆编制本单位预算、决算草案 ◆按照国家规定上缴预算收入、安排预算
支出
（二）各预算执行部门的职权
（三）其他国家政府间转移支付制度借鉴 1、美国 2、德国 3、澳大利亚 4、日本 5、共同特点及启示 （四）建立规范转移支付制度是我国政府
的必然选择
第三节 政府预算管理体制的历史演变
1950年、1968年，高度集中，统收统支
1951-1957，划分收支，分级管理 1958，以收定支，五年不变 1959-1970，总额分成，一年一变 1971-1973，定收定支，收支包干，保证上缴，结余留 用，一年一变 1974-1975，收入固定比例留成，支出包干 1976-1979，总额分成，一年一变
预算。
目的： 调动中央和地方两个积极性，做到既能适当集 中资金，保证国家重点建设，又能统筹兼顾地 方的合理需要。
公平与效率
公平——各级政府财权财力划分相对平衡。
中央与地方政府间财政关系的纵向均衡 地方政府间财政关系的横向均衡
效率——各级政府财政权限的配置和收支关系 的划分，应有利于提高公共资源管理和使用， 以及财政对经济活动进行调节的效果。
国家预算
中央预算
地方预算
省（自治区、直辖市）预算 市（自治州）预算
县（自治县、不设区的市、市辖区、旗）预算 乡（民族乡、镇）预算
资源配置职能 收入分配职能
全国性公共产品——中央提供
地方性公共产品——地方提供
地区外溢性公共产品——中央与地方 联合提供
首先考虑全国范围内实现公平的要 求，中央制定政策，承担主要责任
预算管理体制是政府间财政关系的具 体体现。
建立预算管理体制的根本任务——正确划 分各级政府预算的收支范围，规定预算管 理权限及相互间的制衡关系，使国家财力 在各级政府及各区域间合理分配，保障相 应级次或区域的政府行使职能的资金需要， 提高财政资金的管理和使用效率。
预算管理体制是财政管理体制的重要 组成部分。
部 算的执行情况
门
（四）各级政府的职权
编制本级预算草案、决算草案
各 级
向本级人代会做关于本级预算草案的报告
政 府
组织本级总预算执行
是 本
决定本级政府预备费动用
级
预 编制本级预算调整方案
算
的 监督本级各部门和下一级政府的预算执行 行
政 改变或者撤销本级各部门和下一级政府关于预算方面
机 关
的不适当的决定
二、确定政府间财政关系的原则
统一领导，分级管理，权责结合的原则 公平与效率的原则 与政治经济体制相适应的原则
统一领导，分级管理，权责结合
基本要求：
由中央统一制定方针、政策，集中支配主要的财力， 以保证统筹安排，照顾重点；
地方各级政府因地制宜，统筹安排本地区财力； 各级政府按照财权与事权相统一的原则负责本地区
余 （二）地方预算机动财力的分配和使用原
则
六、政府间转移支付制度的选择
（一）政府间转移支付的概念与形式
概念：政府间转移支付制度是以各级政府 间财政能力的差异为存在基础，以缩小各 地区政府间公共服务水平的差别为目标实 行的一种财政资金转移制度。
原因：各级政府财力的纵向不平衡与横 向不平衡
政府间转移支付
◆编制本部门预算、决算草案 ◆组织和监督本部门预算的执行 ◆定期向本级财政部门报告预算的执行情
况
（三）各级财政主管部门的职权
财
政 具体编制本级预算草案、决算草案
主
管
部 门
具体组织和负责本级总预算执行
是
政
府 提出本级政府预备费动用方案
预
算
管 理
具体编制本级预算调整方案
的
职
能 定期向本级本级人民政府和上级财政部门报告本级预
（二）完善预算管理体制的构想 1、预算级次的划分 2、 人大监督 3、国库集中收付 4、政府采购 5、转移支付 6、财政监督
A
C'
C
0
D
D' B
一般性转移支付
A
C
E
o
G
D
FB
非配套专项转移支付
A C
O
D
E
B
无限额配套专项转移支付
A
C E
O
DG
F
B
有限额配套专项转移支付
公平原则——纵向均衡
⊙审查和批准中央决算
国
⊙撤销国务院制定的同宪法、法律
人
抵触的关于预算、决算的行政法规、
大
决定和命令
常
⊙撤销省、自治区、直辖市人民代
委
表大会及其常务委员会制定的同宪
会
法、法律和行政法规相抵触的关于
预算、决算的地方性法规和决议
县
⊙监督本级总预算的执行
级
以 上
⊙审查和批准本级预算的调整方案
地
方
⊙审查和批准本级政府决算
（一）国家财力分散 （二）强化了地方的利益机制，加剧
了地方保护主义 （三）形式不够规范
二、分税制基本问题
分税制是以各级政权之间事权划分结 构为依据，根据不同税种的不同特性， 将其分别划归不同财政级次，确定不 同政权间财政分配关系的财政管理体 制。
完全分税——中央税与地方税 适度分税——中央税、地方税和共享
地方财政：本地区政权机关运转所需支 出和本地区经济、事业发展所需支出。
公平原则——横向均衡
含义：基本公共产品的供给标准和供给数 量在各地区的均等化。
理解：由于地区差异的存在，各地区人均 公共支出水平不可能完全相等。但是对基 本公共产品的供给应保证与国家发展状况 相应的起码水平。如部分地区确有困难， 无法保证最低标准，则应通过预算管理体 制的设计来解决。
基本公共产品——义务教育、公共安全、基本 医疗保健、水电设施、交通设施等
各级政府的财政 资金来源
各级政府的支出责任 （事权范围）
纵向均衡难以实现——各级财政收入范围与支 出范围划分所遵循的标准不同，往往造成收入相 对集中于上级政府，支出相对集中于下级政府。
收入按税种的特点划分；
支出按公共产品的层次性划分。
解决之道是对各级财政收支水平进行调节，以 达到财权与事权的最终统一（转移支付）
财政职能在政 府间的界定
事权
收支划分
2、企事业单位的隶属关系
四、收支划分的方法
（1）统收统支 （2）收入分类分成
预算收入
中
地
央
方
中 固定比例分成收入 央
固
固Βιβλιοθήκη Baidu
收地
定
定
入方
收
收
入
入
分 成
调剂比例分成收入
（3）总额分成 （4）定额上缴（或定额补助） （5）分税制——分税、分权、分管 五、地方政府机动财力的确定 （一）地方预算机动财力的内容 1、地方预算的预备费 2、地方预算超收分成、增收分成和支出结
向本级人大及其常委会报告本级总预算的执行情况
（五）立法机关的职权 1、各级人民代表大会的职权
全
★ 审查中央和地方预算草案及中
国
央和地方预算执行情况的报告
人
★批准中央预算和中央预算执行情
民 代
况的报告
表
★改变或者撤销全国人民代表大会
大
常务委员会关于预算、
会
决算的不适当的决议
县
级
★ 审查本级总预算草案及本级总
财政管 理体制
预算管理体制 税收管理体制 行政事业财务管理体制 国有资产管理体制 等等
预算管理体制与政治体制和经济管理 体制密切相关。
预算管理体制的级次划分与行政体制划分 一致，通常实行分级管理： 政府体系划分为中央政府和地方政府； 地方政府进一步划分级次。
预算管理体制与经济体制： 计划经济体制下，中央集权管理； 市场经济体制下，分税分权管理体制。
无
有条件转移支付
条 件
配套补助
非
转 移 支 付
配 套 补 助
无 限 额
配 套 补 助
有 限 额
配 套 补 助
（二）政府间转移支付的必要性 解决区域性公共产品外溢问题 辖区间效益外溢和成本外溢 弥补地方财政缺口 促进落后地区的资源开发和经济发展 实现公共资金的公平分配 保证各地最低公共服务标准 优化资源配置
税
共享包括税源共享和收入共享
三、我国分税制改革的主要内容
事权与支出划分 收入划分
根据事权与财权相结合的原则，将全部税 收分为中央税、地方税、中央与地方共享 税。
中央财政对地方的税收返还 原体制中央补助、地方上解、结算补助
等事项的处理
四、进一步完善预算管理体制的构想
（一）我国预算执行情况及预算管理体 制现状
地方在国家政策法规框架内，根据 地方实际，适当调整和补充
经济稳定职能
主要是中央政府职能。
关系国家主权和经济利益，有利于中央对经济全局
中 央 税
的控制，以及需要在全国范围内统一税收政策，收 入较多的税种。
具体包括关税、海关代征消费税和增值税、消费税、
中央企业所得税等。
地 方
对国民经济和社会发展全局影响不大，收入面广，税 源分散，不易统一管理的税种。
税 具体包括营业税、地方企业所得税、个人所得税、房
产税等。
中
央 地 方
直接涉及中央与地方共同的财政利益，收入弹性大且 数额较大的税种。
共 享
包括增值税、资源税等。
税
中央财政：国家安全、外交和中央国家 机关运转所需经费，调整国民经济结构、 协调地区发展，实施宏观调控所必需的 支出以及直接由中央管理的事业支出。
第三章 政府预算管理体制
主讲人：
第一节 政府预算管理体制概述
政府预算管理体制的概念 确定政府间财政关系的原则
一、政府预算管理体制的概念
政府预算管理体制是正确处理各级政府 之间的分配关系，确定各级预算收支范 围和管理权限的一项根本制度。
各级政府在支配 国家财力上的权 限和责任
国家财力如何在 各级政府之间进 行分配
收入划分效率 支出划分效率 转移支付效率
第二节 政府预算管理体制的内容
政府预算管理级次 预算管理权的划分 预算收支范围的确定 预算调节制度
政府预算管理级次
原则：有一级政权就要建立一级预算。 实践：
美国：联邦——州——地方； 法国：中央——大区——省——市镇； 我国：中央——地方四级。 我国中央与地方预算的关系及其在政府预算 中的地位
以
预算执行情况的报告
上 地
★批准本级预算和本级预算执行
方
情况的报告
各 级
★改变或者撤销本级人民代表大
人
会常务委员会关于预算、决算的
民
不适当的决议，撤销本级政府关
代 表
于预算、决算的不适当的决定和
大
命令
会
2、各级人民代表大会常务委员会的职权
⊙监督中央和地方预算的执行
⊙审查和批准中央预算的调整方案
全
各
级
人
⊙撤销本级政府和下一级人民代表大
大
会及其常务委员会制定的关于预算、
常 委
决算的不适当的决定、命令和决议
会
二、预算收支划分原则
1、事权与财权相结合的原则 2、保证中央宏观调控需要的原则 3、收支挂钩、责权利相结合的原则 4、保证各级政府都有稳定的收入来源的原
则
三、收支划分的依据
1、基本依据——各级政府的职责任 务（事权）