非政府组织参与危机管理研究述评

非政府组织参与危机管理研究述评作者：马全中来源：《河南大学学报(社会科学版)》2013年第03期摘要：非政府组织参与危机管理是近些年学术界和社会关注的热点问题。

国内外学者围绕非政府组织参与危机管理的研究已经取得了丰硕成果。

国内学者研究主题主要集中在危机管理参与的背景和意义、对非政府组织危机参与的理论解读、政府与非政府组织的关系、参与中存在的问题和对策等方面，而国外学者主要研究非政府组织在危机管理中的作用和经验，同时也有国内学者对国外非政府组织参与危机管理的经验介绍。

关键词：危机管理；非政府组织；非营利组织；政府；治理；合作中图分类号：C939文献标识码：A文章编号：1000-5242（2013）03-0026-08自上个世纪末以来，各国出现了一场公民结社的浪潮，其主要特征是非政府组织的勃兴。

非政府组织是具有鲜明道德取向和伦理精神的组织，正是非政府组织的公益目标取向，使它能够向社会边缘群体提供服务，缓解、预防社会矛盾和社会危机的发生；不但如此，非政府组织在危机救助和灾后重建中也能发挥重要作用。

基于此，非政府组织参与危机管理已经成为学界关注的焦点，学者们从不同的视角对这一领域进行了理论分析和解读，而且取得了相当可观的研究成果。

总体来看，对非政府组织参与危机管理的研究，主要集中在非政府组织参与危机管理的背景与意义，非政府组织参与危机管理的理论视角解读，政府与非政府组织在危机管理中的关系、参与中存在的问题和未来解决路径等方面。

一、非政府组织参与危机管理的必要性（一）转轨时期和风险社会的背景非政府组织参与危机管理是一定时代背景的产物，是人类社会历史发展进程决定的，在我国是由特殊的历史发展阶段决定的。

具体来说，第一，后工业社会是参与的时代背景。

自从20世纪后半叶以来，人类便进入了后工业社会，后工业社会是高度不确定和高度复杂性的社会。

在全球范围内，人类出现了三种形式的危机：人与人之间的危机、社会与社会的危机、人和环境之间的危机。

第二，转轨时期的特殊国情。

我国正处于从计划经济、农业社会向市场经济、工业社会以及后工业社会转型时期，这种背景使我国的危机管理形势更加严峻。

首先，自然灾害的频繁发生。

据不完全统计，我国每年因各种灾害造成的损失达千亿以上。

其次，安全生产状况不容乐观，重大安全事故经常发生。

再次，公共卫生事件增多，重大疫情和食品药品管理难度加大。

此外，还有社会安全形势严峻、利益矛盾错综复杂、国内国际不确定因素增多等问题。

第三，我国政治经济发展不均衡。

我国目前危机事件频发的主要原因，一是经济发展的非均衡性；二是社会转型的阵痛；三是政府信任的流失。

这些因素之间的相互作用，是各种经济社会危机和自然灾害发生的根源。

第四，传统治理模式的失效。

在全球化的时代背景下，复杂的经济社会结构导致了三种类型国家治理的失效：制度性失效、政策性失效以及结构性失效。

结构性失效是指以国家为核心的整体性治理结构的失效，制度和政策性失效在全球化和后工业社会的背景下逐渐成为现代国家的常态，这些问题都是危机多发的体制原因。

因此，面对各种危机，迫切需要引入新的机制和治理模式，来应对全球化和后工业化给人类造成的挑战，非政府组织以其独特的优势成为民族国家和政府当然的选择。

（二）非政府组织在危机管理中的功能社会危机的多发和传统治理模式的失效是非政府组织参与危机管理的前提条件，但非政府组织是否能够参与，主要取决于它在危机管理中起到何种作用。

有学者认为，非政府组织由于自身的一些特点，使其在危机管理中能够发挥出独特的作用。

第一，非政府组织的非营利性、草根性等特点有助于危机的预防与应对。

比如，一些环保组织和关注社会公平的组织，它们的目标就是为了消除危害生态环境的行为和改善社会不公平的状况，所以，它们能够纾解和祛除导致危机事件发生的风险诱因。

非政府组织来自于民间社会，能及时发现危机的前兆，充当预警机制。

非政府组织能够成为政府与社会的桥梁，它能够在社会与政府之间传达民意信息，使公民的需求得到有效的满足，形成官民矛盾的调解舒缓机制。

非政府组织在灾后重建中，凭借其专业能力和资源吸纳优势，在施加人道主义救援方面能够发挥重要作用。

第二，能够构建应急文化和进行危机教育。

谢菊认为，非政府组织在构建应急文化上具有独特的优势，它可以通过成立社会组织联合体，与政府合作建立一种危机社会教育体系，从而提高社区应急教育和文化建设。

沈荣华认为，非政府组织由于其贴近群众和基层，所以能够在危机现场救助中发挥重要作用，而且非政府组织能够筹集危机管理所需的各种资源，更为重要的是，根据德国等国家的经验，非政府组织能够进行防灾知识教育，提高人们的抗灾能力和防灾意识，降低灾害给国家和人民造成的损失。

非政府组织在危机管理的各个阶段可以起到不同的作用，因此，也有学者依据非政府组织在危机管理各个阶段的具体效用来论述它参与危机管理的意义。

譬如，陈秀峰认为，非政府组织在公共危机发生前具有预警和宣传作用，在危机发生后可以组织社会动员，筹集政府以外的各种社会资源，协助政府进行危机治理，在灾后进行危机后救助和灾后重建工作。

马海韵、张晓阳认为，在正常阶段，非政府组织在组织建设、人才培育、信息传递沟通、普及抗灾知识中起到重要作用；在危机预兆时期，非政府组织能够维护社会秩序、进行物资资源和人力资源的准备等工作；在危机爆发阶段，非政府组织以其行动灵活迅速、提供救灾服务细致入微而见长，能够有力支援政府的危机管理工作；在灾后恢复阶段，非政府组织能够进行心理辅导、损害救助和进一步的危机教育工作。

有人认为，非政府组织参与危机管理的微观基础在于它具有公民信任结构。

在个体的微观层面，它能生成个人间的亲密信任关系；在中观层面，它能创造群体的信任关系；在宏观层面，它能增加对社会制度的信任和认同。

在危机发生的各个环节，非政府组织的公民信任结构都具有开启信任网络、巩固信任结构、促进信任社会资本再生产等方面的功能。

此外，还有学者指出，在信息传递、补充政府资源不足、救援过程协助等作用之外，非政府组织还能够在危机发生时成为跨区域联系的纽带，从而克服行政区划和行业隔离给危机管理造成的不利影响。

概言之，非政府组织由于自身的优势，能够在危机发生的各个阶段发挥一定的作用。

二、非政府组织参与危机管理的理论阐释对于非政府组织参与危机管理，学者们从多种理论视角进行审视，从中寻找其参与危机管理的学理依据。

（一）多中心治理理论公共管理领域的学者大都从多中心治理的视角出发，为非政府组织参与危机管理寻求理论依据。

多中心治理是私人的或公共的个体和组织管理共同事务的各种方法的集合，通过治理，它能够使相互冲突的利益得以调和，人们既可以遵守正式的规则，也可以遵循基于同意的非正式制度安排。

治理是公民社会和政治国家的合作、非政府组织与政府之间的互助合作、公共部门与私人部门的伙伴关系，治理不再具有强制性质，而是信任与合作。

所以，现代社会任何人类的管理活动都需要治理，危机管理更是如此。

丁颖等人认为，通过对多中心治理理论的应用和挖掘，可以为危机管理提供新的范式和新的思路，以治理理论为切入点，重大危机事件应建立以专业组织为媒介的双轴机制，继而实现非政府组织、政府和社区等多元主体良性互动的网络治理结构，最终达到危机损失的最小化。

（二）公共危机协同治理理论协同学主要是研究如何实现组织从无序到有序的理论，“集中研究以自组织形式出现的那类结构，从而寻找与子系统性质无关的支配着自组织的一般原理”。

公共危机协同管理就是政府、非政府组织等主体通过信息技术、网络技术等手段，使危机事件中无序的要素整合到目标明确的网络结构中，促使各要素成为有序、协同的自组织态势，从而达到防止、应对危机的目的。

协同治理需要从完善制度设置、加强权责体系、建设信息平台、优化资源保障和培养社会资本等方面完成危机管理的协同机制。

此外，有学者从五律协同理论出发，论证非政府组织参与危机管理的地位与作用。

譬如，马道明认为，社会危机的发生受到经济、社会、自然、环境以及技术等因素的影响，规律协同是危机解决的最好方法，而非政府组织是重要的公民社会组织，它蕴含着技术规律和社会规律的因素，因此，它是危机管理重要的协同变量，能够在危机管理中发挥重要作用。

（三）服务型政府理论服务型政府理论也是学者们审视非政府组织参与危机管理的理论视角之一。

“在走向后工业社会的过程中出现的各种各样的社会震荡，恰恰是建构服务型政府的机遇，我们在应对各种各样危机事件的同时，需要改革政府，需要朝着建构服务型政府的方向改革政府”。

服务型政府在价值取向上突出伦理精神和公平公正，在组织特征上体现非控制导向和充分开放的特质。

服务型政府强调建立一个与非政府组织等多元主体合作治理的社会治理模式。

我国危机管理现状要求我们必须以建立服务型政府为目标，实现政府职能的转变，最大限度预防危机造成的损害。

目前，应该从建立信息公开机制、提高政府效率、建立社会参与平台和制定法律法规体系等方面完善危机管理体系。

在我国的双重转型中，社会整合机制处于失效状态，公共权力也面临着社会认同的危机，因此，需要建设服务型政府，以服务价值引领社会管理的创新，构建政府服务-信任-社会合作的治理关系，实现社会的和谐发展。

（四）社会资本理论社会资本理论是帕特南、布尔迪厄、科尔曼和林南等人提出的一种理论。

该理论认为，普通公民相互交往而形成的参与网络，能够形成一种信任和互惠的非正式制度规范。

这种社会资本的良性循环能够产生社会均衡，形成高水平的公民参与、信任、合作和集体福利；反之，缺乏社会资本则会导致背叛、混乱、停滞等危机状态。

社会资本对一个社会的安定和危机管理具有重要作用，而积累社会资本的重要途径之一是发展非政府组织等社会团体。

所以，有学者从社会资本的角度论证了非政府组织参与危机管理的必要性和可能路径。

譬如，黄志坚等以汶川大地震为例，指出志愿者组织的参与救灾，对于灾害的救助起到了重要的作用。

志愿者组织将分散的、零星的社会资本融汇为共用的、统一的社会资本，使地震产生的危害尽可能最小化，在政府与民众之间架起了沟通的桥梁，维护了社会的稳定。

现代社会危机的高度复杂性特点，导致了危机不可能仅由政府来进行治理，必须寻求新的治理途径，而社会资本对危机管理具有明显正效用，所以，必须构建非政府组织、公民、企业和政府合作的危机治理体系。

在危机管理中，通过鼓励非政府组织等广泛参与，培育和提升社会资本存量，从而建设一个政府社会一公民三位一体的新型危机管理模式。

三、危机管理中政府与非政府组织的博弈在实然状态的危机管理中，政府与非政府组织的关系处在一种博弈的状态。

有学者认为，非政府组织与政府的关系可以分为这样三种类型，即二者追求共同目标时的合作一互补关系类型、非政府组织对政府功能不足的拾遗补缺类型与政府和非政府组织的对立关系类型（即政府寻求规制非政府组织，而非政府组织则倡导和督促政府政策变革）。