公共危机管理考量政府公共关系能力_李朝智

收稿日期:2004-07-03公共危机管理考量政府公共关系能力李朝智(云南行政学院 公共管理教研部,云南 昆明 650111)摘 要:公共危机管理是我国政府要面对的最重要的问题之一,也是政府能力的具体体现。

政府与公众在公共危机管理的环境中形成了特殊的公共关系,公共危机的特性不断地挑战政府的公共关系能力,考量政府的行政能力。

政府公共危机管理的公关策略是必不可少的手段,它应在信息、舆论的沟通、协调和引导上,在政府形象的修复和塑造上发挥自身的特殊作用。

关键词:公共危机;政府公共关系;手段;管理能力中图分类号:D631143 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2004)06-0057-03作者简介:李朝智,男,云南行政学院公共管理教研部副教授,主要研究方向为公共政策。

一、公共危机与政府公共关系公共危机简言之就是一个事件突然发生,并在短时间内对公众的正常生活工作以至生命财产构成威胁的状态。

公共危机尽管起因千差万别,但是有一点是共同的,即它们涉及的对象不是单个的个人,而是社会公众,至少是一个特定组织或地域中的一群人。

公共危机的总体特征虽然表现为公共性,但其发展往往会造成组织和个人危机。

公共危机发生时,受直接影响的是公众,所以确定公共危机也需要取得公众的共识,引起公众的重视并团结一致采取必要的措施阻止事态继续扩大,降低公共危机所造成的危害和损失,迅速修复其创伤。

公共危机管理就是公共管理机构通过建立必要的危机应对机制,采取一系列必要措施,防范、化解危机,恢复社会秩序、保障人们正常生产和生活的活动,维护社会稳定、促进社会和谐健康发展,公共危机管理是公关管理的一种特殊状态和特殊形式,其管理主体是政府及其他公共机构(如:非政府组织、第三部门等)。

公共危机管理是以追求社会公平公正、保持社会秩序、保障社会安全、维护社会稳定、提供公共产品、促进社会全面和谐发展为目标。

公共危机的发生形成了特殊的政府公共关系,这种关系主要表现在以下几个方面:第一,公共危机往往是在意想不到,没有准备的情况下突然爆发,所以具有很强的冲击力和破坏力,往往使人措手不及,如果处理不当可能会给公共生活和公共秩序带来巨大的破坏力,对公众的心理冲击也较大,此时需要政府和管理部门及时地拿出对策、化解危机、消除影响、减少损失,尤其在危机突然出现,可资利用的资源又十分有限的情况下(如:信息不对称、技术手段缺乏、物质保障不到位等),公众对政府行为的认同,以及公众反应与配合就显得十分重要。

第二,由于公共危机起因的复杂性,既可能是一种单一的有的原因引起,也可能是多种原因的结果,受影响公众的反映程度,以及社会管理的有效程度也难以预知,因此,其发展方向是多变的,具有高度的不确定性,往往一个公共危机在发展中会引起一连串的/涟漪反应0,影响和危害会迅速地扩散,甚至引发重大的社会问题,社会性是公共危机的应有之意,这种社会性往往直接或间接地表现在公众与政府的关系上。

现代政府作为公共产品的提供者、服务者,为公众在危机中提供有效的物质保障和公共安全是其义不容辞的责任。

第三,公共危机的本质特征还表现在有形和无形的危害性和破坏性上,有形的危害包括物质财富受损、人的生命的逝去。

无形的危害主要是指公共危机造成的人们心理、精神上的伤害,社会问题的连锁反应,危机发生组织或地区的形象破坏,对政府的信任危机,社会的基本价值观受到挑战和威胁等等。

就危机的破坏性而言,有形的损害易于修复,无形的损害不仅在短时期内难以消除,而且往往容易被人们所忽略。

总之,公共危机使得政府组#57#云南行政学院学报 2004年第6期织与社会公众的关系处于一个高度的敏感期。

现代政府的职能和地位,决定了政府在公共危机管理中的作用是任何其他社会组织所不能代替的,社会的期待和公众的要求必然形成政府与公众之间的特殊时期的特殊关系,在这种紧急状态下政府的公共关系能力(政府的形象、政府的公信力、政府与公众的沟通能力等)都必然受到前所未有的挑战和考量。

二、政府公共关系手段在公共危机管理中的应用在公共危机爆发时,政府与公众处于一种非常态管理的特殊环境下,公众对政府有一种特殊的期盼,尤其需要政府应用公共关系的手段去获取信息、引导舆论、沟通关系、安抚人心、疏导情绪、提高公信力、塑造政府的良好形象,此时的政府公共关系更强调政府与公众之间的相互理解、信任、谅解、支持和合作,努力实现政府公共危机管理的目标。

就公共危机管理中的政府公共关系手段而言,笔者认为应着重发挥两个方面的作用:即信息、舆论的沟通与引导;政府形象的修复与塑造。

首先,信息、舆论的沟通与引导是公共危机管理中公众与政府配合协调的基础。

信息畅通是危机发生时正确决策的前提,也是迅速采取行动的条件,此时危机预警机制有效性和危机应对机制的运转都离不开相关信息的准确。

但是往往由于危机爆发的特性,又会出现信息传递的非对称性,科层组织缺陷而导致的信息失真,所得到的信息有可能是不准确,甚至是虚假的,使得危机的决策风险加大。

危机的到来又不容许人们有更多时间和按常规程序去获取更多信息来比较判断,必须马上采取对策,防止事态的进一步扩大和恶化。

加之危机的形态千差万别,因此,无法对危机决策预案进行反复论证和修正,这也是危机决策所要付出的代价和信息获取的悖论。

从2003年我国在抗击SARS的过程和国外不同的危机管理的案例中可以看到,仅仅依靠政府系统所掌控的信息应对公共危机,其有效性将大打折扣,往往还会使政府在处理危机过程中陷入被动、错失良机。

在信息的处理能力上,政府也并非全能,有其自身的体制缺陷。

因此,要力求信息的有效必须另辟蹊径,即信息公开化,与处于危机事件中的公众信息共享,这是提高政府危机管理信息处理效率的最佳途径。

在现代社会由于传统依附意识的淡出和独立人格的形成,使得信息公开成为一项基本的人权。

信息在政府管理机构内部畅通,这无可非议。

但是信息能否在社会中畅通,使相关公众享有知情权,往往在我国难以达成共识。

受传统行政管理思维的影响以及部门利益的驱使,习惯于对信息资源的垄断和控制,/内松外紧0/内外有别0的信息沟通方式,自然成为一些政府部门和工作人员的思维定势。

因此,有必要改变传统的做法,把信息公开化作为公共危机管理中政府公共关系的一项重要职能和制度加以明确。

第一,危机信息的开放,可以让公众最大程度了解危机真相,及时准备,有效预防。

公共危机的特点是在极短的时间内大规模影响公众利益,带来社会灾难。

而社会自身的准备程度,应对机制将是有效降低灾患的根本因素之一,社会的这种应对机制跟很多因素有关,其中信息的完备程度显然是至关重要的。

事实证明,没有可靠的信息,危机到来时公众只能依靠想象和感觉行事,甚至为谣言所误导,很难作出准确的判断和抉择,主动采取迅速有效的应对措施,不仅降低了公众的参与度,也使公共危机管理常常限于被动。

第二,危机信息的开放,可以提高公众对政府行为的理解和配合,从而提高行政效率。

在公共危机中,政府为了迅速控制事态,往往要依法采取一系列的紧急措施,在特殊的状态下要求私权服从于公权,其中包括暂时中止公民的一些权利,进入紧急状态等。

如果公众缺乏对相关信息的了解,就可能对政府的行为缺乏认可和配合。

此时一个对政府行为缺乏认同的群体,不可能有效配合政府的行为,也很难理解政府所采取的政策措施,很可能错失危机处理的最佳时机。

第三,危机信息的开放,可以让政府行为透明化,约束政府自由裁量权,抑制各地方政府自行其是的可能性,有利于统一意志、统一指挥和统一行动,最大限度地提高资源整合的效果。

同时也使公众对政府行为有一个合理的预期,避免人为的不当而扩大危机,形成/涟漪效应0,造成更大的混乱和损失。

第四,危机信息的开放,有利于引导社会舆论,发挥政府公共关系对社会传闻的调节作用。

在公共危机爆发的阶段,面对突然出现的事态,公众极容易产生焦虑、恐慌等心理,心绪不宁、情绪不稳,在获得信息渠道有限,信息不对称、不充分,对危机的走向及其危害性无法做出正确判断时,更易加重这种心态、扩散情绪,流言、误传和谣言必然大行其道,扰乱人心,甚至造成更大范围的混乱和恶性循环。

当今社会人们可以利用的信息交流的渠道广泛而便捷,信息传递的速度和范围快速,如果不能充分保障公众的知情权,作为新闻代用品的传闻就会泛滥。

勿需置疑,在突发公共危机事件中,面对多元的信息传播渠道,政府仍是最有掌控能力的权威组织,需要政府及时运用传播的主渠道,引导大众传播媒体,有针对性地发布信息、澄清事实、制止不良传闻以正视听,既利于缓解公众的紧张恐慌情绪,也利于引导社会舆论向正确的方向发展,为迅速处理危机事务创造良好的公共舆论环境。

其次,政府公共关系的作用还突出表现在公共危机管理中的政府形象的修复与塑造上。

/任何一种组织形态在经过危机之后,都可能面临着三种截然不同的结局。

第一,是由于无法承受危机的沉重打击或没有对付危机的准备和能力,组织在危机中全面崩溃,不复存在。

第二,组织在危机中虽然存活下来,但是由于没有及时采取适当、有效的管理危机对策,尤其是没有及时想办法得到公众的理解和支持,在危机后,组织的形象严重受损,它在社会中原有的威信和地位受到影响。

第三,在危机中,组织不仅经受住了危机带来的种种压力,而且由于它采取了积极、有效的管理措施和危机问题的解决对策,使组织进一步巩固了社会地位和竞争优势,在公众心目中的良好形象也大幅度提高。

0公共危机复杂性,决定了上述第二种情况是现代政府# 58 #组织危机公关能发挥其特殊的作用环节。

危机爆发后,由于种种原因,公众对政府的行为和承诺缺乏正确的预期,可能使得部分公众怀疑政府的能力,对政府丧失信心,产生信任危机,这种情绪如果不马上采取公关行动给予消除,迅速修复和塑造政府形象,将长期损害政府的形象,影响公众对政府的态度和行为,增加其危机管理成本。

所谓形象修复与塑造就是指政府在公共危机管理中采取公关手段,对应政府在危机处置的过程中的种种失误,如:政府应对准备不足、管理效率低下、观念落后等等,造成了对危机控制不力、处置不当、公信力下降等,引发了一系列的社会问题或不良的严重后果,导致政府形象受到损害的状况,及时、有效地采取对策加以补救和重塑,提升政府的威信,塑造良好形象的过程;提高政府危机管理的效能;积极兑现政府的承诺;关注公众的利益是政府形象修复和塑造要做的最重要的工作,也是政府的效率、责任和服务的统一。

提升危机公关能力是增强政府效能形象的重要途径。

要求公众在政府面临困境或失败时仍保持较高水平的信任是比较困难的,信任是对政府能力的挑战。

一般来讲,此时公众的心理期待处于一个较高的水平上,对政府能力的预期要求较高,如果政府的能力与公众的预期相差甚远,政府的威信必然下降。

危机管理中政府的能力首先反映在效率上,一个有能力的政府必须是一个有效率的政府,对危机的预兆毫无反映,对危机信息反应迟钝,对危机处置缺乏预警、预案,应对机制运转缓慢、对公民的诉求和生命麻木不仁等等,总之,一个低效能的政府,必然是低信度的政府。