关于建立我国国家公园体制的思考

Thinking About Establishing China's National Park System
党的十八届三中全会提出“划定生态保护红线。

坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。

按照这一要求，推进国家公园体制的建立，对于进一步优化和完善我国的生态保护体系、理顺保护区（所称“保护区”本文是参照IUCN 分类规则《指南》的中文译本而定义）管理体制、缓解保护与发展的矛盾、优化国土空间布局、保护生物多样性、维护国家生态安全，具有重大意义。

关于建立我国国家公园体制的思考
文/
国家发展改革委农经司 吴晓松
绿色论坛
REEN FORUM
G
一、正确理解建立国家公园体制的概念，是有效推进工作的前提
正确理解建立国家公园体制的内涵和外延，是有效推进建立国家公园体制工作的最重要基础。

自党的十八届三中全会《决定》提出“建立国家公园体制”后，中央各部门、地方各级政府、研究单位和社会各界积极性很高，纷纷展开行动，出现了争取建立国家公园试点、扩大地方影响、借此提高地方知名度、拉动地方经济的趋向。

特别是有些观点，将建立国家公园体制与保护区建设割裂，截然分开，这与三中全会提出的用建立国家公园体制整合保护区多头管理现状的原意是不相符的。

人类的发展，从游牧生活转向农耕文化阶段，开垦了大量土地，获取了粮食等农产品，在工业化阶段，人类极大地丰富了物质生活。

当人类在获取食物和丰富物质生活的同时，也对自然资源和生态环境造成极大的破坏，占用了大量的良田、消耗了大量的自然资源，森林、湿地、湖泊消失。

当下，人类在享受了充足的物质生活后，又开
始追求精神享受，纷纷走出城市，奔向广阔的田野、
山区，
绿色论坛GREEN FORU M
开始假日旅游等活动，领略大自然的风光，这本是一种健康向上的生活方式。

但在一些“高大上”风气的影响下，有的地方为了满足高端群体的消费需求，占用森林、湿地等珍贵的自然资源，大上土木工程，在山上修机场，建高等级的公路、高档酒店等，大刀阔斧地挥向最后一块净土。

当前，我国已经面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，将会影响到国家和民族长远发展的战略大局。

党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总布局，放在突出地位。

十八届三中全会又对加快生态文明制度建设做出了总体部署，提出划定生态保护红线，就是要改变传统的不计资源代价的发展方式，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

而我们现在又普遍存在误读国家公园概念的倾向，试图通过将有价值的保护区划定为国家公园而进行开发利用，就将造成生态系统的破坏、生物物种的消失，从而使生物链断裂，产生难以挽回的生态灾难。

“非典”之痛、舟曲之殇，不应轻易忘记，不能再继续伤害我们的地球家园了。

为自然生态系统留下最后一片净土，也就是为人类留下了一些生存和发展的空间。

二、国家公园是保护区体系中的重要组成部分，建立国家公园体制的宗旨是进一步加强自然保护
国际上公认的保护区定义是指 “一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效方式获得认可、得到承诺和管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护”。

科学地规划和有效地管理保护区是保护生物多样性和生态系统服务功能的有效手段。

保护区
建设是全球和世界各国自然保护战略的核心，也是世界公认的最有效的自然保护手段，受到各国政府和生物多样性公约等国际机构的支持。

IUCN（国际自然保护联盟）保护区管理分类，是一个对各种各样的保护区进行管理分类的全球框架。

IUCN 经过40多年的努力，对全球各种类型的保护区进行了系统的研究和分析，提出了六大类的保护区管理分类体系（见表1），于1994年出版了《IUCN 保护区管理分类应用指南》，并于2008年和2013年两次再版。

目前《IUCN 保护区管理分类应用指南》已经成为国际上保护区管理分类的通用标准，得到生物多样性公约、联合国机构、许多国际组织和许多国家政府的认可和应用。

国家公园是众多的保护区名称之一，国家公园在IUCN 保护区管理分类体系划分的六个类型中属于第二类，是指把大面积的自然或接近自然的区域保护起来，以保护大范围的生态过程及其包含的物种和生态系统特征，同时，提供环境与文化兼容的精神享受、科学研究、自然教育、游憩和参观机会的基础。

按照IUCN 的保护区管理分类标准，国家公园的基本特征是大面积的完整自然生态系统，首要目标是保护自然生物多样性及其构成的生态结构和生态过程，在保护核心区和严格控制访客数量的前提下，开展环境教育和休闲旅游。

国家公园属于保护区的范畴，是保护区体系中的一个非常重要的类型，之所以一直未在我国保护区体系中使用，是因为“公园”一词早年在城市建设被使用了。

国家公园不属于供游人游览休闲的一般意义上的“公园”，也不是主要用于旅游开发的“风景区”。

因此，划入国家公园的保护区需要在严格保护的
前提下有限制的开展科研和公众教育等活动，而不能大规模地开展旅游和其他形式的开发利用。

世界上第一个国家公园是1872年建立的美国黄石国家公园。

自黄石国家公园建立以来，陆续在美国和其他国家建立了许多国家公园，与此同时，也陆续建立了多种多样、名称各异的保护区。

“国家公园”一词在IUCN 保护区分类体系形成之前早已存在，特别适用于其第二类较大面积的保护区。

然而，全世界很多现有的国家公园与第二类定义的国家公园具有截然不同的目标。

实际上，一些国家对国家公园的分类，依据的是IUCN 其他不同的管理类型。

因此，国家公园在不同的国家有不同的涵义，虽然称之为国家公园，但是其自然特征、保护对象和管理体制差异极大，分别属于不同的保护区类型，有的甚至不是保护区（见表2）。

因此，我国在引进国家公园的概念时，不能简单地照搬照抄、一概而论，也不能仅按字面意思进行理解，而误读概念。

要吃透“建立国家公园体制”的精神实质，我理解的三中全会精神，就是通过建立国家公园体制进一步加强自然保护。

三、加强自然生态保护已得到国际社会的广泛认同
《生物多样性公约》提出的“爱知目标11”明确要求各缔约方：“到2020年，至少17%的陆地和内陆水域、10%的海岸和海洋，特别是对生物多样性和生态系统服务特别重要的区域，通过有效和公平地管理、具有良好生态代表性和连通性的保护区和通过其他有效保护措施得到保护的区域，并且将这些保护区整合到更大的陆地和海洋生物地理区域之中” （生物多样性公约缔约方第
绿色论坛
REEN FORUM
G
10次大会,2010）。

可以看出，国际上对保护区建设和管理已经达成了下列共识：一是保护区是保护生物多样性和生态系统服务功能的最重要手段；二是保护区要实现有效和公平地管理；三是保护区要具有充分的生态代表性；四是保护区之间要实现良好的联通性；五是保护区在更大的陆地和海洋区域中形成一个完整的体系；六是保护区要达到足够的面积：到2020年，陆地和内陆水域至少达到17%，海岸和海洋至少要达到10%。

国家公园是保护区体系中的重要组成部分，建立国家公园体制的宗旨是进一步加强自然保护。

四、自然保护区是中国自然保护的主体，国家公园体制建设的目标是实现保护区的有效管理
目前，我国已经建立了数千个各种不同类型的保护区，包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、矿山公园、沙漠公园、水利风景区等。

这些保护区，其国土资源主要由林业、农业、水利、环保、国土、海洋等部门管理，而旅游、住房城乡建设等部门只是在保护区上挂牌。

起步最早、数量最多和面积最大的是自然保护区，其保护效果也是最好的，保护了我国80％的陆地自然生态系统类型、85％的野生动植物种群。

自20世纪50年代以来，我国已经建立了2800多处覆盖全国的自然保护区体系，成为我国自然保护的主体。

参照IUCN保护区管理分类，我国的自然保护区包含了IUCN分类体系中所有的六个类型，其中有一部分属于IUCN的第二类“国家公园”。

自然保护区是我国保护区体系的主体，建立国家公园体制要以自然保护区为基础。

我国现有的各种类型的保护区分属于不同的部门，陆续在不同的
时间建立，依据不同的法律法规和
部门规章，由于类型多、管理部门多、
缺乏科学统一的分类体系，在国土
空间上存在着重叠和交叉、权属不
清、多头管理、管理目标不明确等
问题、给实际保护管理工作带来了
一些困难和矛盾，影响了中国保护
区体系的整体保护成效。

这也是党
的十八届三中全会决定提出建立国
家公园体制的根本原因。

因此，建
立国家公园体制既要参照IUCN的
保护区管理分类标准，重新评估我
国各类保护区，又要按照保护和利
用程度等因素，结合我国保护区管
理的实际，制定我国的保护区分类
体系并相应地建立技
术规范，实现保护区
的有效管理。

五、建立国家公园
体制的基本路径
在正确理解建立
国家公园体制概念的
基础上，有效推进工
作。

一是要开展试点。

我国地域广大，自然
条件和经济社会发展
水平差异较大，建立
国家公园体制需要在
科学研究、充分论证
的基础上在不同区域
开展试点工作。

在试
点的过程中，检验和
完善国家公园的定义
和划分标准，验证和
完善我国保护区管理
分类体系等。

二是要
推动立法。

建立国家
公园体制，还要推动
我国保护区立法，依
法界定各种类型的保
护区管理制度、土地
及相关资源产权制度、监管体制、运
行保障机制、特许经营制度等。

目前，
涉及保护区的法律法规均是在20世
纪80年代和90年代制定的，已经远
远不能适应自然保护和建立国家公园
体制的要求，要推动跨部门公众参与
的社会立法，从法律法规上理顺整个
保护区体系的管理体制。

在此基础上，以加强自然生态
系统保护为核心目标，以主体功能
区制度为依据，以国家重要的生态
地理单元为参照，统筹规划，规范
标准，使建立国家公园体制的工作
科学、稳妥而有序地开展，调整完
善适合我国国情的自然保护体系。

绿色论坛
GREEN FORU M
绿色论坛
REEN FORUM
G。