江苏省人大及其常委会关于《江苏省广告条例（草案）》的说明

江苏省人大及其常委会关于《江苏省广告条例（草
案）》的说明
文章属性
•【公布机关】江苏省人大及其常委会
•【公布日期】2009.09.21
•【分类】立法草案及其说明
正文
关于《江苏省广告条例（草案）》的说明
——2009年9月21日在省十一届人大常委会第十一次会议上
省工商行政管理局局长佘义和
主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人民政府委托，现就《江苏省广告条例（草案）》(以下简称《条例（草案）》)作如下说明：
一、立法的必要性
广告业是现代服务业的重要组成部分，是创意经济中的重要产业，知识、技术、人才密集，在服务生产、引导消费、推动经济增长和社会文化进步等方面，发
挥着十分重要的作用，其发展水平直接反映我省的市场经济发育程度、科技进步水平、综合经济实力和社会文化质量。

自1987年12月国务院《广告管理条例》发布施行特别是1995年2月《广告法》公布施行以来，我省广告业得到快速发展，显示出强劲的发展活力。

截至2008年底，全省共有广告经营单位12150余户，从业人员87160多人，经营总额超过153亿元，已成为具有一定规模、推动经济发展的重要产业，进入了全国广告市场前列。

在我省广告业空前繁荣的同时，广告业的生存和发展也面临着新的形势，存在着严峻挑战。

一是广告业的发展规模落后于我省经济发展的步伐。

多年来我省广告业总体规模虽然持续扩展，但具有综合实力和国际竞争力的广告企业不多，更没有形成创意产业集群；从横向上看，与广东、北京、上海等省市存在明显差距；在广告从业人员中，高端专业人才较少，缺乏国际广告运作经验。

广告业对全省经济和社会发展的重要作用尚未得到充分发挥。

二是广告业发展中的新情况、新问题无法及时应对。

随着广告业的飞速发展，广告活动主体、经营方式、媒介形式日益多元化和多样化。

在广告内容上，公益广告等非商业广告越来越多地出现于各类媒体，对消费者和社会经济生活均产生一定影响；在媒介形式上，除传统媒体外，出现了互联网和短信息、楼宇电视等新媒体广告，且发展迅速；在广告活动主体上，如何规范其他广告参与者的行为成为社会关注的一个热点；在经营方式上，互联网、电话、短信息、电视购物等对广告业发展的影响日益明显，越来越影响到消费者的合法权益。

但现行广告法律规范没有相关条款规范。

三是广告诚信度不高，市场秩序有待进一步规范。

内容不实的虚假广告、欺骗、误导消费者的广告屡禁不绝，时有反复；涉及消费者健康、生命安全的药品、医疗服务、医疗器械、保健食品广告违法率居高不下。

这类广告在侵犯消费者权益的同时，也严重损害了广告业的诚信度。

四是广告监管措施不力，广告监管体系效能亟待进一步提高。

在广告市场监管活动中，广告监督管理机关、广告审查机关和其他有关职能机关各自为战，难以形
成整体合力；广告监管机关对广告违法行为缺乏有效监管手段，难以追究其法律责任；执法实践中，部分广告经营者相互串通逃避检查，致使违法成本过低，无法有效惩戒违法行为。

因此，为规范广告市场行为，维护广告市场秩序，保护消费者合法权益，加强对广告活动的监督管理，促进广告业又好又快发展，迫切需要制定《江苏省广告条例》。

二、《条例(草案)》的起草过程
2007年下半年，省工商局成立了《江苏省广告条例（草案）》起草小组，广泛开展调查研究，着手收集相关材料。

2008年初，完成《条例（草案）》（初稿）后，多次在全省工商系统内征求意见，并召开了由省人大财经委、法制委和有关方面专家参加的咨询论证会。

经反复修改，形成了《条例（草案）》（送审稿），于2008年10月报送省政府。

省政府法制办经初步修改后，于2008年11月书面征求了省委宣传部、省发展和改革、财政、公安等20个部门和13个设区的市政府的意见。

在考虑吸收相关意见的基础上，对《条例（草案）》（送审稿）进行了进一步修改，并再次书面征求省发展和改革、住房和城乡建设、广电、通信管理、卫生、食品和药品监督等可能涉及广告业管理的28个部门，以及13个设区的市政府和城市管理行政执法部门的意见。

与此同时，省政府法制办会同省工商局于2009年7月15日至17日赴泰州、苏州等地进行调研，实地考察了当地户外广告的设置、广告业的发展和管理现状，听取了广告经营单位和相关执法人员的意见。

在苏州召开了由当地有关部门以及苏州、无锡、镇江等市工商局和法制办参加的座谈会。

7月30日、8月11日，省政府法制办两次召开专题座谈会，研究、协调省相关部门的不同意见。

在此基础上，进一步消化、吸收相关意见，修改、完善有关
条款，形成《条例（草案）》（修改送审稿），报送省政府。

8月28日，省政府第36次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，现提请省人大本次常委会审议。

三、需要说明的几个问题
（一）关于促进广告业健康发展
“十一五”规划纲要明确提出，加快发展服务业，推动广告业发展。

2008年4月，国家工商总局和国家发改委联合出台《关于促进广告业发展的指导意见》，要求进一步完善促进广告业发展的政策措施，组织落实广告产业政策、行业规划提出的发展目标和任务，使广告业总体发展水平与全面建设小康社会和市场经济的发展水平相适应。

当前，我省经济运行出现积极变化，增长速度逐步回升、增长动力逐步走强、增长态势逐步向好。

在扩内需保增长的关键时期，消费对经济的拉动作用越来越大，广告对消费者的影响日益增强。

因此，必须转变观念，抓住机遇，采取有力措施，进一步发挥广告业在推动现代服务业以及国民经济和社会发展方面的重要作用，大力促进广告业的健康发展。

为此，《条例(草案)》在总则中第四条规定：鼓励、支持广告业协调、健康、可持续发展，提高广告业整体素质和市场竞争力。

同时专设一章“广告业发展”作为第四章，规定县级以上地方人民政府应当组织广告监督管理、发展和改革等部门制定广告业发展规划，落实产业政策，形成布局合理、结构优化的广告产业体系。

广告监督管理机关应当会同发展和改革等部门构建广告业公共服务管理体系，发展广告创意产业集群，建立广告业人才培养教育机制，完善广告知识产权保护制度等主要内容。

（二）关于特定种类广告内容准则
广告种类繁多、内容复杂，对社会生活影响广泛。

特别是与人民群众生产生活密切相关的药品、医疗、医疗器械广告，与健康相关的非医药产品或者服务广告，
房地产广告、涉农广告、存在回报预期的商品或者服务等广告，违法发生率高，群众反映强烈。

为有效规范广告内容，克服《广告法》对于此类规定过于原则、可操作性不强的缺陷，《条例(草案)》在第二章“广告准则”中，一是从正面规定了广告中使用的语言文字应当符合国家通用语言文字的规范和标准，并具体明确了广告内容应当符合的相应要求；二是以禁止性条款规定广告不得贬低他人的商品和服务，不得以虚假或者引人误解的内容、表现形式欺骗、误导广告受众；三是通过列举典型形态并设定“兜底条款”的办法界定虚假广告，并根据世界广告业通行的“广告陈述事先属实”原则，设定广告主证明广告内容真实的义务；四是专设相应条款对医疗广告、食品、消毒产品、化妆品、美容美体服务等与健康相关的非医药(医疗)广告、农药、兽药等涉农广告、房地产广告、存在回报预期或者承诺的商品和服务广告，提出了广告内容的具体规范要求。

同时，特别针对药品、医疗、医疗器械广告，在《条例(草案)》第十二条中规定了禁止发布的四种形式。

（三）关于广告收费标准和办法的备案
广告收费公开、合理是促进广告业良性发展的重要前提，是防止广告经营中不正当竞争和垄断行为的基本保证。

为了进一步规范广告业价格形成体系，清理和取消不合理、不合法的收费项目，促进广告资源优化配置，增强广告企业自主创新能力；同时也为了建立和完善有效监督检查机制，使广告企业在市场公平竞争中，提升经营水平，增强经营实力，实现优胜劣汰。

根据《广告法》、国务院《广告管理条例》以及《广告管理条例》授权国家工商行政管理局制定的《广告管理条例施行细则》的规定，我们在《条例(草案)》第二十一条中规定：广告收费应当合理、公开。

广告经营者、广告发布者公布的广告收费标准、收费办法应当在实施之前报价格主管部门和广告监督管理机关备案。

同时，在第四十七条中规定了违反这一条款
的法律责任是由价格主管部门或者广告监督管理机关视其情节责令限期改正、并处一千元以上五千元以下罚款。

（四）关于户外广告规划、设置和管理
近年来，作为广告表现形式之一的户外广告在引导消费需求、促进经济发展中的作用日益明显。

户外广告形式千差万别，户外广告设置日益增多，由此也导致户外广告市场秩序不规范，对户外广告的管理难度不断加大。

如何加强户外广告的监督管理，科学配置户外广告资源，目前已成为困扰户外广告业健康发展的一个突出问题。

对此，我们在立法调研和修改审核过程中，省住房和城乡建设、交通运输等有关部门和地方政府以及已经开展相对集中行政处罚权的城市管理行政执法部门积极建言献策，纷纷提出自己的看法和建议。

在充分吸收这些合理建议的基础上，我们将包括户外广告设施在内的户外广告的监管工作设计成前后衔接的三个环节：规划、设置和管理。

在《条例(草案)》第二十三条中规定了县级以上地方人民政府负有组织有关部门编制户外广告设置规划的义务，同时遵循安全、美观、不产生不利影响的原则，列明不得设置户外广告的具体情形。

在第二十四条中具体规定了建造用于发布户外广告专用设施的审批部门、城市市容环境卫生行政主管部门、交通运输主管部门、水行政主管部门各自负责广告设施的管理范围；除此之外的户外广告设施的设置管理工作统一交由所在地县级以上地方人民政府指定的部门负责。

如此规定，既明确了有关部门的监管职责和权限范围，又杜绝了广告设施设置监管的盲区。

同时考虑到，我省绝大部分地区根据国务院有关决定已经开展了相对集中行政处罚权工作，对违反户外广告设置规划、损害市容市貌等行为的行政处罚权已经交由城市管理行政执法部门行使。

为避免职能交叉造成重复处罚，同时又使责任落实到具体部门，我们在“法律责任”一章第五十条中规定：对违反本条例第二十三
条、第二十四条规定的行为，实行相对集中行政处罚权的，由承担相对集中行政处罚权职责的部门按照有关规定实施行政处罚；法律、行政法规另有规定的，从其规定。

（五）关于新媒介广告
随着科学技术的飞速进步，生存空间和方式不断拓展，包括互联网、手机、电子显示装置等在内的新兴广告媒介不断涌现。

这一方面为广告业的发展提供了新的资源、注入了新的活力，一方面也产生了侵犯个人隐私、干扰人们正常生活的负面影响。

更有甚者，出现了一些手机短信息违法广告，社会反映强烈。

因此，有效整合广告经营资源，合理开发和推广新技术，发展和规范新兴广告媒介就显得尤为重要。

基于这样的考虑，《条例（草案）》在第二十二条中规定：未经互联网电子邮件接收者和移动通信用户明确同意，不得向其发送包含商业广告内容的互联网电子邮件和短信息；在第二十五条中要求：经营性互联网信息和移动短信息服务提供者为他人发布商业广告的，应当向其所在地广告监督管理机关申请办理广告经营登记。

而非经营性互联网信息服务提供者所拥有的网站或者主页中则不得出现介绍他人商品或者服务的广告内容。

至于在公共交通工具、住宅小区、楼宇、市场等场所内，利用电子显示装置、固定媒体等形式发布广告的，则要求广告发布者在发布广告之前将广告内容报所在地广告监督管理机关备案。

如此既方便广告经营者发布广告，又便于广告监督管理机关有效监督。

（六）关于广告监督管理
经过多年的广告监督管理实践，全省工商系统已经建成一支素质较高的广告市场执法、监督队伍，为维护良好的市场秩序、促进广告业健康发展发挥了积极的作用。

为进一步健全完善分工合理、执行顺畅的广告监管体系，形成齐抓共管、综合
治理的广告监管机制，在《条例（草案）》第五章“监督管理”中，一是规定了广告监督管理机关和广告审查机关各自的职责以及相互配合的具体制度；二是建立违法广告发布预警制度和违法广告公告制度；三是强化广告社会监督，要求广告监督管理机关和广告审查机关应当在收到投诉、举报材料之日起十个工作日内作出处理。

以上说明连同《条例（草案）》，请一并予以审议。