从计划到规划——我国“五年计划”体制演变的考察和评价)

从计划到规划——我国“五年计划”体制演变的考察和

评价

（北京师范大学地理学与遥感科学学院，北京，100875）

原载《经济研究导刊》2007.6

内容提要：从1953年至2005年，我国已经走过10个“五年计划”历程，从“十一五”开始改计划为规划。“计划”具有一定的法定效力，“规划”则是宏观指导和调控。从计划到规划，一字之差，体现了我国经济体制的根本性变化。本文通过考察历次五年计划的内容，揭示我国宏观经济管理思想的变化；通过对各时期计划指标和完成情况的对比分析，指出传统计划体制的局限性，在市场经济条件下，政府该管的、能管的只有公共资源、公共安全和公共利益。我国几十年来经济社会发展思想的演变轨迹可以总结为：从强调经济增长到注重社会和谐；从强调经济产量到追求经济社会的全面进步；从平衡布局到效率优先再到协调发展；从刚性的计划指标到预测性、指导性和限制性指标体系的建立。基于此，笔者提出了进一步完善五年规划的对策建议。关键词：五年计划、规划、执行情况

中国是一个五年计划制国家。建国以来，政府每五年制定一次国民经济和社会发展计划。除了1949－1952年的国民经济恢复时期和1963－1965年的国民经济调整时期外，中国已经编制了10个“五年计划”。从“十一五”开始，将计划改为规划。

“五年计划”是中国国民经济计划的一部分，主要是对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出部署，为国民经济发展远景规定目标和方向。中国每个“五年计划”都是政府指导和考核经济增长的重要依据。在历次的编制过程中均不同程度地以区域规划思想为指导，但在执行过程中却经常作出调整，实施效果也是各不相同。通过对各个时期“五年计划”执行情况的总结分析，有助于理解区域规划在国家重大经济建设中的作用和意义。“十一五规划”是将以前的硬性指标、指令性任务等“计划”调整为对经济社会发展的宏观调控“规划”，进一步把区域规划的指导思想运用其中。本文将从历次“五年计划”的重点内容、完成情况及其对比、区域规划作用体现等方面进行阐述和相关计量分析。

一、历次“五年计划”的内容演变

（一）历次“五年计划”主导思想和重点的变化

“五年计划”的发展演变过程实质上反映了计划经济体制向市场经济体制转型过程

中政府角色和作用形式的转换。从1953年到2005年，在不同的经济社会发展时期，中央政府制定计划的指导思想不同，发展的重点任务也不尽相同。

1.改革开放前的“五年计划”

第一个“五年计划”时期是新中国在刚刚完成了三年经济恢复后的一个过渡时期，考虑到“工业落后就要挨打，没有工业便没有巩固的国防，便没有人民的福利，便没有国家的富强”[1]，因此，第一个“五年计划”就成为实现国家工业化宏伟蓝图的开始。但是毕竟这是第一次进行全国范围的、有计划的、大规模经济和文化建设，所以当时只能学习苏联经验。根据党在过渡时期的总路线，计划提出：集中力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的初步基础，同时提出了进行社会主义改造的任务，给社会主义生产关系的基本确定打好基础。“一五”计划时期改变了旧中国工业门类残缺不全、工业布局严重失衡的状况，工业体系逐步形成，为我国社会主义工业化和进行全面的社会主义建设奠定了基础。意义非常重大。在国家工业化刚刚起步的时候，这种详细明确的建设指标计划是非常有效的。

第二个“五年计划”在“一五”计划胜利完成的经验基础上又对工农业发展制定了

更高的计划指标，一开始按照“一五”的模式做出了比较符合实际情况的计划，但由于“八大”后冒进思想的影响，“二五”计划在制定和执行中出现了严重的冒进倾向，许多计划指标不断修正和大幅度提高。由于1958年以来的“大跃进”运动和“反右倾”运动，造成国民经济主要比例关系失调，连年出现财政赤字，人民生活遇到很大困难。我国经济建设己不能按照第二个“五年计划”的部署继续发展。可以说“二五”计划后来的修改对执行起到了负面作用。

1962年到1965年进行了三年的经济调整之后，于1966年开始了第三个“五年计划”。“三五”计划由最初的“必须以农业为基础，把农业摆好，把国防摆好，在这个基础上来搞工业”[2]的主导思想，转变为以国防建设为中心的备战计划，确定了“三五”计划必须立足于战争，从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，

加快三线建设，逐步改变工业布局；发展农业生产，相应地发展轻工业，逐步改善人民生活；充分发挥一、二线的生产能力；积极地、有目标、有重点地发展新技术，努力赶上和超过世界先进技术水平。计划还特别强调了必须集中国家的人力、物力、财力，把三线的国防工业等相配套工业逐步建立起来，使三线成为初具规模的战略后方[3]。“三五”计划中关于“三线”工业布局的安排是一种指令性的区域经济规划，是计划经济政府刚性职能的体现。

“四五”计划在“三五”的基础上进一步要求狠抓战备，集中力量建设大三线强大的战略后方，改善布局；大力发展农业，加速农业机械化的进程；狠抓钢铁、军工、基础工业和交通运输建设；建立经济协作区和各自特点、不同水平的经济体系，做到各自为战，大力协同；大力发展新技术，赶超世界先进水平；初步建成我国独立的、比较完善的工业体系和国民经济体系，促进国民经济新飞跃[4]。但是，这时期的计划并未考虑当时的社会经济矛盾，使得国民经济主要比例严重失调，经济效益不断下降，人民生活问题积累成堆，发展计划并未起到促进经济合理发展的作用。虽然执行中期对计划进行了修订，适当改变了以备战和三线建设为中心的经济建设思想，并且提出有重点建设内地战略后方的同时，必须充分发挥沿海工业基地的生产潜力，还对一些计划指标进行了调整，但是计划纲要规定的主要经济指标还是有近一半未能完成。

第五个“五年计划”时期可以说是一个转折时期，在当时复杂的政治环境下，政府几经修改计划。1974年，国家计委提出1976-1985年十年远景规划的报告，后来由于当时的“批邓”、“反击右倾翻案风”，1977年才开始执行十年规划的修订草案。由于经济建设指导思想急躁冒进，受“左”倾错误影响，《十年规划纲要》规定的目标、任务，严重脱离国情、国力，具体指标规定偏高，自1978年下半年开始，进一