关于统筹城乡发展中土地问题的几点思考

关于统筹城乡发展中土地问题的几点思考党的十六大提出统筹城乡发展，开启了破除城乡二元体制的历史进程。

党的十七大提出建立以工促农、以城带乡长效机制，加快形成城乡经济社会发展的一体化新格局。

在统筹城乡发展过程中，土地问题是核心问题之一。

实行最严格的耕地保护和节约用地制度，深化土地使用制度改革，维护土地所有者和使用者合法权益，促进城乡统筹发展，是党中央、国务院的重大决策。

深刻领会党中央、国务院的决策部署，总结各地实践经验，就统筹城乡发展中的土地问题谈几点认识和思考。

土地及其制度在统筹城乡发展中具有重要作用土地是民生之本、发展之基、财富之母。

土地问题始终与江山社稷和人民福祉息息相关。

我们党在革命、建设和改革发展的各个时期，始终把解决土地问题作为中心问题。

前不久，胡锦涛总书记在中央政治局第31次集体学习发表的重要讲话中指出：“土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性、根本性的问题，加强和改进土地管理，确保经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。

”1.土地作为自然要素，为工业化、城镇化和农业现代化提供了资源保障。

第一，建设用地的有效供给，为工业发展和城乡建设提供了承载空间。

土地资源的开发利用在一定程度上决定着城乡的布局、规模、结构和形态等发展特征。

充分发挥土地调控职能，通过统筹安排土地供应总量、结构、布局和时序，保障经济社会发展合理用地，坚持有保有压差别化供地，促进产业结构调整和区域协调发展。

仅1997—2010年，全国共批准新增建设用地8000多万亩，其中“十一五”期间，平均每年新增建设用地700万亩左右。

第二，耕地的严格保护，为我国粮食安全和“八连增”奠定了重要物质基础。

改革开放以来，我国始终把严格保护耕地、保障国家粮食安全作为土地管理的首要任务。

仅1997—2010年，通过严格实施土地用途管制，执行建设占用耕地占补平衡政策，强化土地遥感动态监测，从严格控制农用地特别是耕地转为建设用地，建设占用耕地每年控制在320万亩左右。

第三，实施农村土地整治，开展城乡建设用地增减挂钩试点，搭建新农村建设和城乡统筹发展新平台。

通过“田、水、路、林、村”综合整理和土地复垦开发，建设农村土地整治10个省（区）示范，实施10个土地整治重大工程，每年补充耕地500多万亩，改造和建设高标准农田2000多万亩。

不但适应了城乡统筹发展对建设用地的调整与需求，而且大大提高了耕地质量，改善了农村生产生活条件，优化了用地布局和结构，增加了农民收入。

2.土地作为经济要素，为经济社会发展提供了资产、资本支撑。

第一，土地为工业化、城镇化发展提供了发展资本。

土地具有使用价值和交换价值。

我国于1988年开始实行土地有偿使用制度，实现土地从无偿到有偿，从资源到资产、资本形态的转换，将土地功能从传统生产功能拓展到资本功能，为城乡建设发展提供大量土地收益，被人们公认为“第二财政”。

仅“十一五”期间，全国土地出让收入每年达到1.49万亿元。

巨额土地收益支撑着城市基础设施、保障性住房建设和教育等方面，有力促进了工业化、城镇化进程。

第二，土地为“三农”和新农村建设提供了发展资本。

随着土地出让收入的逐年增加，支出范围也逐步拓宽，经历了由用于城市基础设施建设和土地开发到保民生和重点向“三农”倾斜的过程，土地出让收益用于“三农”支出的比重逐年提高。

一是不低于土地出让收益的15%用于农业土地开发；二是土地出让收益的10%用于农田水利建设；三是部分出让收益用于农村基础设施建设；四是每年的新增建设用地土地有偿使用费，按照因素法分配各地，专项用于土地整治和耕地开发；五是每年征收的耕地占用税，征地部门或单位缴纳的土地开垦费也用于耕地保护和占补平衡。

第三，土地及其制度改革推动了我国改革开放和社会主义市场经济体制的建立。

土地、劳动力、资本等要素整体构建了社会主义市场经济体制的基础。

农村包产到户的推行，拉开了我国改革的大幕。

运用土地的级差效益有效实施了旧城改造、新区开发、国企改制、“退二进三”和住房制度等改革。

3.土地作为社会要素，为社会基本制度和社会管理提供了重要社会组织支撑。

第一，我国实行社会主义公有制基础上的所有权与使用权相分离的土地权利制度。

土地国有制与土地集体所有制并存，奠定了我国基本的社会关系和生产关系，既符合我国的国情，也体现了社会主义制度的优越性。

第二，土地是农民的基本生产资料和社会保障。

在农村社会保障体系尚未健全的情况下，土地对农民所承担的福利和社会保障功能要远远重于它的生产经营功能。

《土地管理法》以保护农民的土地财产为核心，明确了农民集体所有土地产权代表，农村集体土地三级所有，即乡（镇）农民集体所有、村农民集体所有、村民小组农民集体所有，这是农村长期得以稳定的制度基础。

第三，土地是农村社会基层组织建设的重要载体。

在我国社会主义制度下，土地及其制度不仅是推进“三化”的重要载体和重要资本，土地的制度设计直接关系到我国农村集体经济组织、农村社会结构和农村基层政权建设，是我国基层组织建设和社会管理的重要物质支撑。

4.土地作为生态要素，是生态保护与建设的重要组成部分。

第一，土地本身就是一个生态系统，是万物生存、生活、繁育的基础。

土地在调节气候、净化美化环境、维持生态多样性、涵养水源、固碳等方面发挥着重要作用。

近年来，通过恢复工矿废弃地生态功能，加强退化土地防治，巩固生态退耕成果，努力构建生态良好的土地利用格局。

第二，土地是历史文化传承的重要载体。

城市和乡村是人类经济社会活动的聚集地，建筑是文化传承的载体，民居是乡风民俗的象征符号，土地的变迁见证了我国城镇和农村发展的历史，也传承了我国淳朴、宝贵的民俗民风，承载着厚重的历史文化。

多年来，在城市建设、旧城改造、村镇整治过程中，注重统筹安排城乡土地利用空间布局，重视对历史文化名城、古村落和古民宅的保护，保护土地原有的风貌和农耕文化，保护和延续历史文化地区的格局、空间形态和风貌特色。

综上所述，不难看出：土地是资源、资产、资本的综合体，具有自然、经济、社会和生态等多种属性，是推进工业化城镇化和农业现代化发展的重要基础，是统筹城乡发展的重要载体，也是促进城乡和谐稳定的重要保障。

土地及其制度改革在统筹城乡发展中的积极探索和实践党中央、国务院历来高度重视统筹城乡发展中的土地问题，对加强土地管理，推进土地管理制度改革提出了一系列明确要求。

党的十七届三中全会以来，各地在统筹城乡发展中，充分发挥土地的基础支撑和保障作用，加强和改进土地管理，积极探索土地管理制度改革，有很多好的做法和经验。

特别是国家综合配套改革试验区的设立和实践，为土地管理制度改革提供了有效途径和广阔空间。

1.城乡统一土地市场建设探索——成都实践。

2007年，成都市被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区，在有关方面的指导和支持下，在体制、制度、机制上进行了积极探索，取得了很大进展。

成都市在探索土地及其制度改革等方面，主要做了三方面工作。

第一，统筹城乡规划，推动城镇村一体化建设。

坚持以科学规划为先导，城市建设规划、产业发展规划与土地利用总体规划的有机衔接，打破行政区域、部门和城乡分割，将全市19个区（市）县作为整体进行统一规划，建立了市、乡（镇）、村的规划体系。

第二，确权颁证，实现农村集体使用权流转。

成都市用了近3年时间，投入近10亿元资金，基本完成了农村集体土地所有权、林权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权的确权登记颁证工作，做到了“土地、台账、证书、合同、耕保基金”相对应、账实相符，为保障农村集体经济组织和农民的财产权益提供了重要基础。

在此基础上，鼓励农村集体使用权流转。

结合农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩，开展了农村集体建设用地的区域内统筹试点。

第三，设立耕地保护基金，探索耕地保护新机制。

耕地保护基金主要从土地出让收益、新增建设用地有偿使用费和耕地占用税中提取一定比例构成，不足部分由市、县两级财政兜底。

耕地保护基金对基本农田每亩每年补贴400元，一般耕地300元。

耕地基金中的10%用于耕地流转担保和农业保险补贴，其余90%用于承担耕保责任的农民养老保险的保费支出。

这种做法有效地把“保护耕地”的国家意志转化为农民意愿，调动了农民保护耕地的积极性，实现了保护耕地、农民增收、社保扩面的多赢效果。

2.城乡统一土地市场建设探索——重庆实践。

2007年，重庆市也被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区。

重庆市根据特殊市情，提出以破解分割城乡二元体制为核心，围绕“城市经济社会协调发展、城乡劳务经济健康发展、土地流转和集约利用”三条主线推进改革，即以财政倾斜和“圈翼”帮扶机制带动城乡协调发展；以引入市场机制加强土地流转和进行土地利用改革，通过土地节约集约利用换取产业和资本支撑；以加强劳务经济发展，产业、资本支撑和保障覆盖促进农民进城，最终实现城市与农村的统筹协调发展。

在土地管理制度改革方面，主要做法是：在守住3200万亩耕地的前提下，采取政府、个人、银行三方共同担保的同时，设立了农村土地交易所，交易农村土地承包经营权、农村房屋和农村集体经营性建设用地使用权，探索农村土地股份流转新机制。

以土地流转促进现代农业发展，统筹城乡土地利用，建立土地节约集约利用、城乡空间合理布局的体制机制，保障农民的土地财产权。

同时，重庆市还通过农村土地整理，将废弃或节约出来的农村集体建设用地复垦为耕地，经土地管理部门验收合格后，向土地使用权人核发相应面积的“地票”，可以在农村土地交易所交易。

3.城乡土地集约高效配臵探索——江苏实践。

江苏省在城乡统筹发展和新农村建设过程中，以“有效集聚潜在资源、有序统筹城乡发展”为主题，以土地开发整理项目为载体，开展了万顷良田建设工程。

实现农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向空间集聚，进而推动劳动力资源、市场需求和公共服务资源等各类关联生产要素在一定区域内流动集聚、集中配臵。

主要做法是：第一，统筹规划，科学布局。

万顷良田建设工程中涉及土地整理、集中居住区等规划充分与土地利用总体规划、基本农田保护规划、城镇规划进行衔接，与城市基础设施建设相配套。

第二，开展农村土地整治，促进土地流转和规模经营。

通过对“田、水、路、林、村”进行综合整理，建成大面积、连片的高标准农田。

大力推进农业生产经营规模化、现代化。

同时，通过土地承包经营权流转，使村民既享受土地流转的收益，又获得从事第二、三产业的收入。

第三，建立全方位的农民保障体系。

实施“三接轨”，即做到失地农民保障三年内和城镇职工保障接轨，医疗保障和城镇居民医疗保障接轨，最低生活保障和城镇“基保”接轨，使农民生活水平有提升，长远生计有保障。

4.集体土地产权实现途径探索——浙江嘉兴实践。

2007年底，浙江省委、省政府将嘉兴列入统筹城乡发展综合配套改革试点。

按照土地节约集约有增量、农民安居乐业有保障的总体要求，以农业生产经营集约，农村人口要素集聚，切实提高农民生活水平和生活质量为根本目的，积极探索建立土地承包地经营权、宅基地使用权流转机制。