新时期国土空间规划存在的问题与对应措施 罗发喜

新时期国土空间规划存在的问题与对应措施罗发喜

发表时间：2019-07-22T16:55:08.440Z 来源：《基层建设》2019年第13期作者：罗发喜1 王恒玉2

[导读] 摘要：当前，我国已进入新时期发展阶段，然而，国土空间规划类型复杂，各种内容多次重叠，衔接问题缺乏有效的管理，所以，对于这些缺陷性问题，必须及时解决。

1.昆明云金科技有限公司云南省昆明市 650000；

2.云南省地图院云南省昆明市 650000

摘要：当前，我国已进入新时期发展阶段，然而，国土空间规划类型复杂，各种内容多次重叠，衔接问题缺乏有效的管理，所以，对于这些缺陷性问题，必须及时解决。基于此，我国相关政府应当集思广益，为国土空间规划提出明确的思路，进而促进土地科学发展。本文就针对新时期国土空间规划存在的问题与对应措施展开一定的探讨，以供广大同仁参考。

关键词：国土空间规划；存在问题；对应措施

引言

随着政府机构改革和职能调整，自然资源主管部门的重要职责之一是统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。国土空间规划作为谋划空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具，应当成为管用、适用、好用的规划。

1新时期国土空间规划存在的主要问题

1.1多数规划职能分工不明晰

根据我国现有的土地空间发展历程来看，一些部门在土地规划设计上存在差异性。其一，由于国土空间规划长时间得不到正确的指导，各种规划职能混乱不堪，所以，在国家和省级层面，逐渐形成了三大局面，分别为:城镇体系规划、国土规划和主体功能区规划。其二，我国对于土地的各级规划缺乏应有综合管理，各级之间合作不良。国土空间规划急需专业性的编制管理，但到目前为止，政府所参与的规划发展仅限于经济社会发展，对空间发展的概念较少，这不仅使土地空间规划职能不清晰，也会影响各层之间的协调性。

1.2区域发展不平衡

我国区域发展不平衡问题由来已久，“胡焕庸线”最具代表性，该线两侧土地的面积比为57:43，两侧居住人口比为5.8:94.2，两侧人均GDP比为4.3:95.7，且八十余年没有大的改变。据《中国流动人口发展报告2016》的统计数据，人口仍将继续向沿江、沿海、沿主要交通线地区聚集，超大城市和特大城市人口或以超大城市和特大城市为核心的城市群的人口将继续增长，会进一步加剧区域发展的不平衡。从全球范围来看，区域发展不平衡具有普遍的规律性。例如日本从20世纪60年代起先后编制了五次全国综合开发规划，力图解决国土开发“过疏过密”的问题。第三次全国综合开发规划（1977年）通过新干线、高速公路网建设“一日经济圈”，随后产业向地方分散，居住人口向地方回流及半回流。但第四次全国综合开发规划（1987年）制定后，由于技术不断革新，信息化引领产业结构变化，产业向东京集中的趋势不断增强，直至今日；同样，欧盟为解决区域发展不平衡的问题，在东、西欧合作项目中投入大量的资金,然而历史形成的不平衡发展状况并不容易改变。因此，欧盟通过决议，允许欧盟成员国的居民在各国间自由流动(居住和工作)，客观上承认了区域发展的不平衡；再比如，美国加州城市化水平高达90%，但人口依然不断从中小城镇向特大城市迁移。因此，解决区域发展不平衡的问题，不能盲目地“补短板”，以“输血”造城的方式来模糊界限。应充分尊重生态环境的客观性，允许一定程度的精明收缩，就如当前某些地区以整体搬迁的方式来解决脱贫问题。当城镇化率超过50%后，传统乡村文化、田园风光、农业景观将变成稀缺资源，必将产生农村游、田园悠居的热潮。振兴乡村，农业将成为希望产业，农民将成为有吸引力的职业，农村将成为安居乐业的美丽家园。人们将不再以经济为唯一的考量，而把偏好作为自由选择生活在城市或乡村的考量。新时代国土空间规划与治理过程中，精明增长应与精明收缩并存。

2新时期国土空间规划的对应措施

2.1建立国土空间规划法律体系，完善上下级的法律法规

在法律规章制度中，政府部门可加入一些条款，像“加强各地区统筹协调发展，实现功能性规划”、“改善个地区间的差异”;除此以外，政府可建立一个有关国土空间的规划法，并以此作为国家规划的指导方针，科学的促进管理国土空间规划。在省级、市级等层级方面，要完善上下对应的法律规划体系，保证土地规划、城乡规划等规划体制有法可依，有法必依，强调其在法律制度中的重要地位。若是出现破坏规划、违法用地等恶劣行为，当按照法律制度正确处理。

2.2引导形成以存量发展为主的土地利用模式

近年来，全国新增建设用地计划执行量呈逐年下降趋势，每年新增指标均有结余。截至2016年年底，全国批而未供、供而未用的土地已相当于全国两年新增用地供给的规模②。上海市政府2016年开展的产业用地调查显示，全市40%的现状工业用地贡献了95%的工业产值，而60%的工业用地，仅贡献了5%的工业产值，有近150平方千米的园区低效用地③尚未被充分开发。近年来，北京、上海等地新一轮城市总体规划已陆续提出“总量锁定、减量发展、存量优化”等理念，广州、深圳、天津、厦门等市也都在积极探索资源紧约束条件下的存量发展路径。2018年，国务院政府工作报告首次提出“高质量发展”的要求。通过大力实施“控增逼存”的国土空间治理模式，倒逼区域发展从要素驱动、规模驱动向创新驱动、质量驱动的新型发展模式转变，这符合土地供给侧改革的战略方向，也是国土空间规划和治理的新价值所在。

2.3引导形成多中心、组团式、网络化的城乡空间格局

从城市发展理论的演进来看，无论是韦伯的工业区位论还是克里斯塔勒的中心地原则，无论是波特的竞争力钻石模型还是萨森的全球城市理论，所反映的都是城市在相对自由的市场竞争环境下，依托绝对或相对的比较优势，转化、输出本地资源并获取流动资源，从而获得发展动力与活力。在新型全球化的视角下，因交通通达性、信息便捷性和资本集聚性共同作用而呈现出的多中心、组团式、网络化的城市空间演化已成为全球趋势，它将促成国家城镇体系和更广域的尺度、更开放的空间格局的形成。最新批复的雄安新区总体规划以及正在酝酿中的长三角区域一体化国家战略，都提出了突破行政区划的区域空间协作要求。新时代的国土空间规划和治理，应积极顺应这一趋势，在建立新的区域规则、府际关系和区域机构的基础上，通过对劳动力、土地、资本、创新及制度等生产要素的结构性调整，实现最优配置，将“一群群城市”培育成“多中心、组团式、网络化”的“一组组城市群”。

2.4创新行政体制，协调国土空间规划发展

根据国土空间规划中的横向和纵向的层次性，在编制中应将发改委作为直属的领导机构，统揽全局的工作，并制定可行性方针策略，确保规划的有序进行。在发改委的工作引领下，我国政府可再设置一个部门，其主要的工作职责是负责协调和处理其中的矛盾冲突等问