对农村闲置宅基地如何处理综述

对农村闲置宅基地如何处理（探讨课题）

摘要：农村宅基地属于农村建设用地的一部分。目前，中国农村存在相当一部分空置宅基地，这些宅基地的合理规划、利用关系到国家节约用地目标的实现和农村治安状况的改善。在分析现有农村空置宅基地实况及引发的社会问题的基础上，对农村空置宅基地管理法律制度作出几点思考：一是对农村“空置宅基地”作出明确的司法解释，确立空置权；二是完善农村空置宅基地国家法律制度；三是制定合理的农村空置宅基地配套法律制度措施；四是完善农村空置宅基地的收回的执法与监督制度。

关键词：农村空置宅基地；空置权；法律制度思考

目前我国许多农村地区都不同程度地存在“空心村”和“一户多宅”的现象，土地资源浪费现象严重。针对这一情况，2008年温家宝总理在政府工作报告中指出，“建设用地包括农村集体建设用地和宅基地，要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度”。因此对农村空置宅基地进行有效的法律规范显得迫在眉睫。

一、农村空置宅基地现状及引发的问题

(一)农村空置宅基地的现状及特点

我国“空心村、超标准占地现象较为普遍。有关资料显示，2006年在全国0．16亿公顷村庄建设用地中大约有10％一15％的土地被闲置¨。农村大量宅基地被空置有以下几个原因：第一，随着城市化进程加快，大量农村人口从农村迁往城市，如村民外出务工、农转非、子女求学定居城市。据统计，从农村到城镇因人口迁移而增加的城镇人口占城镇人口增长量的3O％以上；第二，随着经济快速发展，一些村民纷纷从原住房搬到交通便利的地方选址建房，形成“空心村”现象；第三，相关配套措施改革滞后，大量农村空置宅基地得不到有效处理，例如土地置换、腾退制度不健全。

目前我国空置宅基地的特点是：一是出现在经济欠发达的地区，这些地区交通不便，没有形成自己独特的致富之路，大量人员长久外出务工，致使大量房屋长期空置；二是分布散乱，荒置宅基地杂乱无章散布于村庄各处；三是空置宅基地与宅基地需求激增矛盾突出。按照现行法律，只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。但法律没有规定子女继承房产后不得另占有宅基地，继承后的空置宅基地大量涌现；四是不可流转性，农村宅基地的福利性质决定了它的不可交易性。

(二)农村空置宅基地引发的社会问题

首先，一方面大量农村闲置宅基地的存在，造成了土地资源的巨大浪费，极不利于农业的可持续发展；另一方面废

弃宅基地——荒草连片、残垣废墟、鼠蛇猖獗破坏了农庄优美的人居生态环境。其次，空置宅基地杂乱无章的局面引发一系列农村治安问题。杂乱荒废的宅基地无人居住，一方面使很多邻近的住户失去安全防护网的保护，盗窃、抢劫等侵犯财产罪多发。据人民网报道，2008年1月～9月，全国农村共发生盗窃粮食、牲畜、生产资料等侵财案件88万起，占总数的3l％；另一方面宅基地需求紧张与大量闲置是导致农村宅基地纠纷案件数量不断攀升的一个重要因素，严重影响了农村社会稳定。最后，废弃宅基地打乱了村庄规划，致使村基础设施如村道、农村电网和水利设施项目改造建设步履维艰，社会主义新农村建设难以落实。

二、当前涉及农村空置宅基地的法律制度的缺陷

(一)法律没有对空置宅基地作出准确的定义

1999中华人民共和国《闲置土地处置办法》第二条规定闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。1993年6月《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款规定“使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”。现行《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地者使用权可以无偿收回”。这些法律法规都没有赋予空置宅基地一个确切的概念。

(二)空置宅基地权属规定存在法律缺陷

根据原国家土地管理局颁布的1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。原在农村居住，后转为城市户口，其原在农村的空房房屋产权没有发生变化”。

农村宅基地是对农民的福利措施，既然是非农村户口无论何种情况都必须收回宅基地使用权。其地上构筑物的权属可以不变，但不能在永久性享有建筑物所有权的同时占用农村宅基地。城镇户口人员已经享有城市社会保障制度就不能再无限期享有农民的福利待遇。另外根据国土资源部统计，目前，我国农村集体土地使用权登记发证率仅为73％，集体土地所有权登记发证率更是只有5l％，因此我国农村土地产权制度建设滞后，也是解决空置宅基地的土地产权问题的一个重大障碍。

(三)空置宅基地收回程序效率不高

《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以

上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。相对于农村空置宅基的收回县级、乡级、村级三级步骤过于复杂。大多数农民怠于做这种对自己不利又费时费力的事。

(四)空置宅基地执法与督察难以到位

涉及到司法机关，国家法律指导地方制定、实施适合本地区经济发展的法规，然而地方法院在判案时不愿适用地方性法规，政府及其相关部门在工作中不能依地方性法规而行政的现象时有发生；涉及地方土地执法人员，由于没有强制执行权，加之受自身素质和基层工作条件低的限制，执法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地属私有财产”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他们顽强的抵制。这些原因使得国家建立的土地调查制度、土地统计制度、全国土地管理信息制度大多流于形式。

三、农村空置宅基地管理的法律制度思考

(一)对空置宅基地的严格定义

法律必须对那些属于农村空置宅基地作出全面的规定，为空置宅基地的收回及确权发证做好铺垫。笔者认为空置宅基地应该包括以下几种情况：一村庄规划前后未开发利用的宅基地；二拆旧建新后的废弃宅基地；三继承未充分利用的闲置宅基地；四农民农转非后和长期外出务工产生的闲置宅