地方政府控股下的地方银行制度变迁逻辑与风险防范

当遵循 的行 为模式 。 巴泽尔 （ １ ９ ９ ７ ） 指出： “ 权利 的界定受 个人 最 优化 的影 响 ； 这 种界 定 要 消耗
规模银行 改革 的关键仍须来 自政府 。 综上 ， 模糊 产 权 制度 理论 对 于地 方 银 行产 权制度安排具有较强 的解释力 。
资源 ， 完全界定 的成本 更是非 常 高的 。因此 ， 产 权永远不 会 是完 全 界定 的。而且 ， 交 易 的商 品 有许多属性 ， 对 于既定 （ 物质） 商 品 的不 同属性 的权利 ， 或者对 于一笔交 易 的不 同属 性 的权利 ， 并不便于 同等地加 以明确界定 的。 ” 诺斯（ １ ９ ９ ４ ） 也认为哪 里资 源 测量 成本 高 于 收益 ， 哪 里就 会 存在公共 产权 。李 稻葵 （ １ ９ ９ ５ ） 的研 究 发现 ， 在 计划制 度 中， 产 权 完 全 是 国家 的 ； 在 市 场 制 度 中， 产权更多地表现 为一种 私人 状态 ； 在市场 制
究 中国的银 行业 。Ｓ ａ ｅ ｚ （ ２ ０ ０ １ ） 对 一 国政府 是 否
确 的， 这 意味着 在信息 不对称 的博弈 中， 不同利
益 主体 的产权原 本就不 应 当是 一个界 定清 晰 的 权利 ， 界定 清 晰 的权利 意 味着 对 权利 所 有者 太
应 当恢复 （ 改革 ） 现有 的国有银行还是 允许一个 新 的或并存 的银 行体 系的 出现来 减少 国有商业 银行 的不 良资产 这一 问题 进行 了探 讨。通过 对 中国与 印度 的银行 机 构发 展 比较 发现 ， 新 银行 的进入 比恢复 （ 改革 ） 原有 的银行能更有 效地减
南京 师大学报（ 社会科学版） ／ Ｊ ｕ １ ． ２ ０ １ ３ ／ Ｎ ｏ ． ５
经 济学研 究
地方政府控股下的地方银行制度变迁逻辑与风险防范
陶士贵
［ 摘
要］ 地方政府投资参股银行机 构 ， 既是一种模糊产权形式 ， 也是一种过渡产权形式。允许
地方政府 的资本进入银行业 ， 本意是体现 责、 权、 利相 匹配 的原则。然而 ， 这 可能导致地 方银行 机构成
少不 良资产 。Ｇ ｕ ｅ ｒ ｒ ｅ ｒ ａ （ ２ ０ ０ ５ ） 认为， 中国进 行 大
大 的、 超 过其 愿 意承 担 程度 的风 险。产 权 的传
统功能是 减少 行 为 的不 确定 性 ， 从 而 对 产权 博 弈 的“ 特定历史分析 ” 可 以帮助博 弈者从众 多可 能 的均衡 中决定 一个特 定 的纳 什均衡 点作 为应
糊产权 ” ， 既 可利 用 私人 的 管理 优势 ， 又 可利 用 国家行政力量在 控制 资源上 的优势 。因而在 某 种程度上模糊产权 主体 的效率反 而要 高于产权 明晰的产权 主 体 ， 呈 现 出 与过 渡形 态 相 吻合 的
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衡分析框 架 中 ， 产 权 的界 定通 常 并且 尤 其 是在 出现 了混合策 略纳什 均衡 时在 概率 意义 上是 明
极 大地促 进 了 国民经 济 的增 长 ， 政 府对 中 国金 融 市场 的干 预 不 能 被认 为对 经 济 增 长 是 有 害 的； 不 能用 研究 私 营企 业 的传 统利 润 方法 来 研
币贷款余额 为 ４ ７ ． ９ ２ 万亿元来推算 ， 截至 ２ ０ １ ０年年末 ， 地方政府融 资平 台贷款总量达到 １ ４ ． ３ ７ ６万亿 元， 从 中我们 可以窥得贷款 的规模 ， 其风 险不可 小视 。因而 ， 我 们将研 究 的视角 放在地 方 中小银行
上 。地 方政府控股下 的地方银行产权制度 如何 ， 金融 制度变迁 的逻辑是什 么 ， 存在 哪些风 险及如何 防范 ， 是本 文研究 的重点 。
度处于某种 中间状态 时 ， 产权 的选择 表现为 “ 模
二 、体制外产 出的扩大
与地方银行产权 的介入
由于体制 内经 济 的平稳 增长是 依靠 国家通
过 巨额的金融补贴维 持 国有银 行 向国有企 业提 供资金支持 的， 这种成 本和代 价越来 越大 ， 以至 于达到 国家难 以承受 的境 地。在体 制 内经 济增
为地 方政府 的“ 提款机 ” ， 信贷扩 张增 大， 政府 融资平台贷款持 续增加 ， 信 贷集 中度会 更高， 地 区贫 富差 距会 扩大， 弱势群体的贷款难 问题会加剧 等。 因此 ， 作为过 渡性产权 形式 ， 地 方政府 股权 的退 出将是
一
种必然结果， 虽然短期 内难以 实现 ， 但是这是 解决这一 问题 的 必然 出路 ， 因而 必须壮大 民营银行产
一
、
模糊产权制度理论
汪丁丁（ １ ９ ９ ６ ） 认为， 产权是利益集 团博弈 的结果而不是前提 ， 产 权 只是竞 争 的结果 。在博弈 均
法学博士 ， 南京师范大学商学院教授 ห้องสมุดไป่ตู้ ２ １ ０ ０ ２ ３ 。本文 为教育部人 文社 会科学研 究规划基金 项 目（ １ ０ Ｙ Ｊ ＡＧ Ｊ Ｗ０ １ ５） 、 江苏 省社会科 学基金项 目（ ０ ９ Ｃ Ｓ Ｊ ０ ０ ２） 的阶段成果。
权并使之 成为第一行动 集团。只有这样 ， 地 方政 府才 可能逐步退 出银行 的产权控制 领域 并让民 营银 行成为间接 融资渠道 的主体 ， 实现银行 产权 的更替 ， 最终分散 和化解金 融风险。 ［ 关键词］ 地方 中小银行 ； 制度 变迁； 政 府控 股 ； 风险 防范
中国银行业与 国外相 比有一个 比较 明显 的特点 ， 就是不 管是 国有 控股银 行还 是地 方性 商业银 行， 其控股股东大多是 中央政府或地方政府 。政府掌控金融 资源构成 了中国金 融业 的一大特 色。据 中国人 民银行发布 的（ （ ２ ０ １ ０年中国区域金融运行报告》 ， 截至 ２ ０ １ ０年年末 ， 全 国共有地方政府融 资平 台１ 万余家 ， 较２ ０ ０ ８年年末增长 ２ ５ ％以上 ， 其 中县级 （ 含县级市 ） 平台约 占 ７ ０ ％， 平 台贷款在人 民币 各项贷 款中 占比接近 ３ ０ ％， 国有商业银行 和政策性银 行成为贷款 的供给 主力 。按照 ２ ０ １ ０年末人 民