对我国民族立法问题的若干思考

2001年第5期(总第148期)
学术论坛
A CAD E M I C　FORUM
NO.5,2001
(Cum u latively NO.148)
对我国民族立法问题的若干思考
龙春松
(广西广播电视大学文经部,广西南宁530022)
[摘　要]我国民族立法的主要成就体现在规定各民族一律平等、实行民族区域自治制度等五个方面,但也存在民族立法的利益定位不准、民族自治权落实难度大、民族立法的民族特色和地域特色不突出、民族法制建设后劲不足等问题,亟待从修改完善《民族区域自治法》、提高民族立法的权威性和统一性,加快民族立法改革步伐、加强民族立法队伍建设等方面着手解决。

[关键词]民族立法;成就;存在问题;对策
[中图分类号]D922.15 [文献标识码]A [文章编号]100424434(2001)0520150204
民族立法是世界各国立法的一个重要组成部分。

由于它在协调民族关系、处理民族事务等方面具有独特的作用,在世界动荡不安、民族矛盾和民族冲突不断发生的今天,日益受到各国政府的重视。

我国是一个多民族的社会主义国家,民族问题素为党和政府所重视。

为了实现各民族“共同繁荣进步”这一宏伟目标,我国先后制定实施了一系列法律、法规,对各少数民族的政治、经济、文化等予以特殊的保护、支持和照顾。

新中国成立后,我国的民族关系空前融洽、民族地区发展空前迅速,从某种意义上说,这是我国民族政策和民族立法不断完善的结果。

本文拟以我国的民族立法为研究对象,全面揭示其独创性及其所取得的成就,剖析尚存在的问题,在此基础上提出相应的对策。

一、我国民族立法的主要成就
新中国成立以来,中国共产党把马克思主义普遍原理与中国社会主义建设实际有机结合,建立了具有中国特色的社会主义民族理论和民族政策,从制度上保护少数民族生存、进步和发展的自由权、自主权和自治权。

具体说来,我国民族立法的成就主要体现在五个方面。

(一)赋予各民族平等的权利。

宪法是国家的根本大法,体现执政党的意志和社会制度的本质。

1982年12月4日五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国宪法》(下称《宪法》)第四条明确规定:“中华人民共和国各民族一律平等。

国家保障各少数民族的合法权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。

禁止对任何民族歧视和压迫,禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。

”规定各民族公民在参政议政、集会、结社、言论、出版、游行、示威、人身自由和批评、建议、申诉、控告、检举、赔偿以及经济——社会发展等方面的平等权利。

上述规定,从质和量两个方面对抽象的“人权”问题进行了分解和界定,使民族平等制度成为政治生活、社会生活和经济——文化生活中实实在在的“权利和利益”。

与国际社会的民族立法(或人权制度)相比较,中国共产党人的创举和贡献在于她将国际社会的人权理想变成了现实的社会政治制度,她将弱小民族尤其是第三世界人民争取人权平等的愿望转化成宪法赋予的真实的权利和利益。

(二)实行民族区域自治制度,让少数民族当家作主,自主管理内部事务。

民族区域自治是中国共产党运用马克思主义解决我国民族问题的基本政策,是国家的一项重要政治制度。

《中华人民共和国民族区域自治法》(下称《民族区域自治法》)根据《宪法》赋予的权利,对民族自治地方的建立和自治机关的建立,自治机关的自治权,自治地方的立法、
[收稿日期]2001205209
[作者简介]龙春松(1963—),女,广西横县人,广西广播电视大学文经部政法教研室主任、讲师。

研究方向:民族法学。

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执法和司法权,自治地方内部事务尤其是民族关系的处理,上级国家机关的领导与帮助等方面进行了明确规定,对民族自治地方民族法的立、改、废、补等行为规范进行了具体规定。

这使少数民族的人权保护工作迈上了制度化、法制化轨道,与国际社会的“人权”保护文书相比,中国宪法所赋予各民族尤其是少数民族的“人权”在时间与空间、内涵与外延、权利与义务、自主与外援、民族自治与国家统一等方面都作出了明确的规定。

可以说,中国民族区域自治的伟大实践及其巨大成就,是对国际人权保护特别是弱小民族人权保护事业的重大贡献,它使国际社会的人权保护理想从理论变成了现实,从实验变成了国家行为。

(三)改善生存条件,确保共同繁荣。

《宪法》规定,国家尽一切努力,促进全国各民族的共同繁荣。

建国初期,周恩来总理就强调指出:“我们社会主义的民族政策,就是要使所有的民族得到发展,得到繁荣”[1]。

因此,实现各民族共同进步繁荣是中国政府在民族问题上的根本立场。

中国少数民族的社会主义建设基础相当薄弱,“生产力水平还是刀耕火种和原始的游耕游牧,一些地区手工业还没有从农业中分化出来。

基本上没有现代工业和本民族的产业队伍。

1949年,全国少数民族地区工农业总产值为36.6亿元,只占全国总产值的7.8%,这就是民族地区的经济发展的历史起点”[2]。

根据马克思主义关于生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的理论,中国共产党人在解决少数民族人权问题上始终把政治平等与经济平等相统一作为基本原则。

为了保证这些计划目标的实现,中央从财政上给予民族地区以特殊的倾斜,设立多种专项资金,并在全国范围内开展对口支援和横向协作活动。

通过实施上述一系列措施,初步改变了民族地区的贫困落后面貌。

建国以来,国家在少数民族地区先后实施了农业高产稳产工程、农村温饱工程、“八七扶贫攻坚计划”等一系列重大发展计划,民族地区初步建立起社会主义现代化的工业、农业、交通、电力、邮电、文教、卫生等体系。

目前,国家西部大开发战略的实施,更是将西部广大民族地区的经济建设推上了一个新的高潮。

(四)从妇女儿童权益的特殊保护入手,把少数民族人权保护工作落实到关键环节。

中国少数民族妇女占全国大陆妇女人口的8.05%,是民族地区政治、经济、文化和家庭生活中的一支重要力量。

新中国成立以来,《宪法》和其他法律赋予少数民族妇女婚姻自由(自主)、参政议政、文化教育、卫生保健、计划生育、民事诉讼、就业与劳动保护等权利。

据统计,1992年全国有妇女干部220万人,其中少数民族妇女干部60.76万人,占22.6%;全国妇联系统干部8万人中,少数民族妇女干部有1.2万人,占15%。

在1990年第四次全国人口普查中,少数民族妇女每千人中有大专以上文化的5.92人,中专和高中文化46.69人,初中文化125.3人,小学文化343.8人,少数民族妇女文盲比例已从1982年第三次全国人口普查时的58.65%下降到41.65%。

在第八届全国人民代表大会代表中,少数民族妇女代表114人,占少数民族代表的26%,高于妇女代表占全国人大代表21.3%的比例。

新中国成立以来,党和国家努力探索少数民族儿童的保护、培养、教育与成长规律,首先是对少数民族儿童实行计划免疫,严格控制传染病,使少数民族地区婴儿平均死亡率由建国前的200‰～500‰减少到30‰,使我国成为发展中国家婴儿死亡率较低的国家之一。

其次是在民族地区建立妇幼保健——幼儿教育——九年义务教育——女童教育——寄宿制民族中学教育——民族学院教育等具有中国特色的民族人才培养与教育体系。

1992年实施的“春蕾计划”,使成千上万少数民族失学女童得以重返校园[3]。

(五)致力于国际社会少数民族和土著居民的人权保护事业,推进世界各国人民和睦相处与友好往来。

中国在反对殖民主义和支持民族解放运动方面的坚定立场和积极贡献是国际社会所公认的。

中国政府一贯认为,殖民主义政策是人类发展史上最耻辱的一页,它践踏了民族的尊严,摧毁了土著居民的人权,因而是一种罪恶滔天的行为。

中国政府一方面积极参与《国际人权公约》的起草工作,另一方面从道义和物质上支持各殖民地人民和民族开展摆脱殖民统治、争取民族解放和国家独立的正义斗争。

中国一向站在公正的立场上坚决反对一切形式和任何借口下的侵略、占领与武装干涉它国的行径。

二、当前民族立法存在的主要问题
中国民族立法在取得显著成绩的同时,也面临许多困难和问题,归结起来,主要有以下四个方面:
(一)民族立法的利益定位问题。

在多民族的国家里,国家利益高于民族利益,民族利益必须服从和服务于国家利益,这是民族立法必须遵循的一个基本原则。

国家利益和民族利益的主次关系,决定
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了在民族立法中必须对民族利益进行准确定位。

民族立法的利益定位,实际上是对民族地区五种利益关系的定位,即民族地区局部利益与国家整体利益的关系,民族地区利益与非民族地区利益的关系,民族区域内自治民族利益与非自治民族利益的关系,民族地区当前需要与未来发展的关系,民族地区经济—文化的横向联系利益与国家部门(企业)纵向发展的利益的关系。

一般说来,第一种利益关系的定位是清楚的、有效的,但其他四种利益关系的定位却是有变化的、不稳定的,它与经济体制、资源禀赋、民族凝聚力和区域生产力水平紧密联系在一起。

民族地区与非民族地区的利益关系的焦点,在于长期以来民族地区自然资源廉价出口,而非民族地区高技术产品高价进口,民族地区利益双向流失,相互之间的发展差别呈扩大趋势,这种利益关系最明显地表现在东西部经济往来当中,而目前我国的民族立法却无法对此进行准确定位。

民族区域内自治民族与非自治民族之间的利益关系的焦点,集中在民族干部的培养启用与民族政策的贯彻落实两个方面。

在计划经济时代,自治区域内的自治民族干部大批地得到培养和启用,自治民族“当家作主”的气氛很浓;进入市场经济时代后,自治民族“当家”不能“作主”,民族自治地方的县(市)从县(市)委书记到组织部长、人事局长、法院院长、检察院检察长等民族自治机关的核心职务逐步由外来的交流干部担任,自治区域的自治权被不同程度地削弱了。

因此,现行干部政策与《民族区域自治法》所规定的民族自主政策之间的关系如何协调统一,乃是当前民族立法亟须解决的一大难题。

民族地区经济—文化横向联系与国家部门(企业)纵向发展之间的利益关系的焦点,是西部重大资源开发利用当中,国家部门(企业)与民族自治地方的地位和作用如何确定。

由于经济体制的转变,我国的民族立法同样无法对二者的利益关系进行准确定位。

民族立法的利益定位既是一个重大的理论课题,也是一个敏感的现实问题,目前民族地区和民族法学界对此极为关注。

为了加快社会主义民族立法建设进程,全国人大民委和五个自治区人大常委会有必要组织专人对这一问题进行专门的探讨。

(二)民族自治地方行使民族自治权难度很大,有“法”难依的现象仍然存在。

20世纪90年代中期后,随着我国社会主义市场经济体制的日臻完善及
其运行机制的日益健全,《宪法》赋予民族地区的自治权利因失掉原有的外部条件而变得“有法难依”,比如《宪法》第117条、118条关于民族自治地方财政的自主权和安排自治地方经济建设事业的自主权以及重大资源开发当中对自治地方利益的照顾权,都因国家财政管理体制的改革、国家发展战略的转移和重大资源开发的公司化、股份化转变而变得难以执行。

1984年5月六届全国人大二次会议通过的《民族区域自治法》,是“实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”,同样由于国家经济体制转变等原因,它所规定的民族自治区域自治权利缺乏执行的体制保障。

此外,从民族立法的体系来看,目前,我国民族立法是两头强、中间弱,民族立法体系不完善,“断层现象”比较突出,表现在五大自治区自治条例迄今都没有颁布实施,有些自治区的自治条例从起草到修改历经数十年、修改近30次,但由于涉及中央和自治地方的利益定位这一敏感问题,迄今仍束之高阁。

自治区自治条例不出台,自治州的单行条例和自治县的自治条例就因缺乏自治区自治条例的援引和授权而无法执行。

(三)民族立法形式与内容“大而全”“小而全”,民族特色和地域特色不够突出。

从民族立法的形式看,全国现有的各级各类民族立法当中,都按《民族区域自治法》的框架,分章设节,前有总则,后带附则,表面看起来十分雍容华贵,实际上缺乏个性,缺乏生机与活力,形式抹煞了内容,本末倒置,实则是做些官样文章,民族地区百姓受益甚小。

从民族立法的内容来看,为了体现立法的全面性、权威性和系统性,民族立法往往面面俱到,无所不包,涵盖全面,承上启下,实则蜻蜓点水,无关痛痒,形同虚设,真正有突破、有约束力、有创意的条文极少,即便有些个性和革新,也将淹没在一般性条文当中。

从民族立法的结果来看,由于民族立法在调整中央与自治地方、国家企业与自治地方、上级国家机关与自治地方等利益关系上无能为力,有“法”不依、有“法”难依现象仍普遍存在。

(四)民族立法干部队伍结构不合理,民族法制建设后劲不足。

民族立法干部队伍结构不合理,表现在民族立法一线的干部,虽有丰富的民族工作实践经验,但缺乏系统的民族立法理论和立法技能;集中在大专院校和科研单位的民族立法专家学者,虽有丰富的理论知识,有强烈的立法愿望,但实践经验不足,立法针对性不强,难以切中立法的要害问题。

民族法制建设后劲不足,表现在民族立法理论
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研究十分薄弱,民族立法没有活跃的理论研究作前提,没有成熟的理论成果作基础,没有正确的理论方法作指导,因而对民族立法的热点、难点问题难以在社会上开展讨论,形成共识,凝成合力;民族立法成果的施行也因理论导向滞后、社会支持不够而进展缓慢。

由此看来,理论与实践的相互脱节已成为新时期民族立法的主要障碍之一,不解决好这一问题,民族立法的良性循环机制将难以建立健全。

三、加强和完善民族立法的对策思路
在社会主义市场经济条件下,在国家全面实施可持续发展战略和西部大开发战略的过程中,民族立法工作既获得了千载难逢的机遇,也面临严峻的挑战。

加强民族立法工作的力度,推动民族地区的经济发展,当务之急应是:
(一)按照社会主义市场经济的内在要求,立即修改完善《民族区域自治法》。

从民族地区社会主义建设实践和民族区域自治的实践来看,《民族区域自治法》修改的关键环节有三:一是《民族区域自治法》在国家法律体系中的定位问题,它应该仅次于国家根本大法——《宪法》、大于一切部门法,对一切部门法和行业法有规范力和约束力;二是五个自治区自治条例在国家法律体系中的定位问题,应当明确为仅次于《宪法》《民族区域自治法》,与部门法和行业法并列,但在民族自治区域的实际法律效力又大于部门法和行业法的基本法;三是明确社会主义市场经济条件下民族自治地方与中央国家机关、国家企业、非民族自治区域的经济关系和利益关系,对民族自治区域的经济自主权和发展自主权进行量化规定(而不仅仅是原则性和方向性的规定),以增强其可操作性。

(二)对民族自治地方的自治条例和单行条例进行自上而下的垂直管理,提高民族立法的纯洁性、权威性和统一性。

鉴于省、自治区人大常委会享有对自治州、自治县自治条例、单行条例和各种变通或停止执行规定的审批权,这种审批效力,在实践上常与部门法和行业法冲突,使部门法和行业法规定在民族自治地方执行不了,客观上形成抵触,从国家统一、民族团结和社会发展的内在需要出发,应对现行自治条例和单行条例进行统一的管理。

建议从2002年起,自治县、自治州制定的自治条例和单行条例与自治区一样,都需报请全国人大
常委会批准。

这样做,一方面是提高民族法规的权威性和法律效力之需要,另一方面是为体现和实施“在法律面前人人平等”的目标之需要。

(三)民族立法工作重在内容,重在实效,必须对现行“大而全、小而全”的立法形式进行大胆改革,必须精减立法条文,让民族立法从繁琐的形式主义中解放出来。

(四)切实加强民族立法队伍的建设。

关键有三条,一是加强高等院校尤其是政法院校对民族法专业人才的培养,多出人才,出好人才;二是加强民族地区尤其是民族自治地方人大和政法系统干部民族法制教育工作,采取进修、培训、讲座等多种形式,不断提高民族干部的整体法律素质;三是加强民族自治地方民族立法的理论研究,建立健全群众性的民族法制学术团体,发动社会力量开展对民族立法工作的专题研究,为民族立法工作提供理论支持。

(五)借鉴和学习沿海经济特区成功的立法经验,努力提高民族立法的水平。

1979年7月以来,我国先后建立了深圳、珠海、汕头、厦门和海南五个经济特区。

这五个经济特区兼有自由贸易区和出口加工区的综合功能,经济上以工业为主、工贸结合。

为促进特区经济的快速发展,国家规定:(1)赋予经济特区政府较大的经济管理权限;(2)赋予特区企业充分的经营自主权;(3)对特区企业实行优惠税率;(4)对“两头在外”企业免征关税、产品税和增值税:(5)对来华观光和投资的华侨和外国友人,实行入境签证特事特办。

当前五大经济特区正在制定和颁布旨在与国际接轨的相关法律,以崭新的姿态迎接中国加入W TO后的挑战与机遇。

经济特区立法过程中那种特事特办、注重效率、公平竞争、赶超世界、为国争光的指导思想和求实作风,为民族地区立法树立了榜样,指明了方向,揭示了诀窍,民族立法工作应认真学习和借鉴。

[参考文献]
[1]周恩来.关于我国民族政策的几个问题[J].红
旗,1981,(1):4214.
[2]司马义・艾买提.中国民族工作的辉煌成就
[N].人民日报,1994209202.
[3]陈耀邦.可持续发展战略读本[M].北京:中国
计划出版社,1996.48266.
[责任编辑:黄炳力]
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