民事与行政交叉案件审理问题研究

民事与行政交叉案件审理问题研究

摘要：随着司法实践的不断深入和社会关系的日益复杂，民事争议与行政争议交叉在一起的纠纷日益剧增，理性地构建其解决机制实为必要。在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是分别进行还是合并进行，成为了理论界、

实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需要解决、必须解决的问题。对民事与行政

交叉案件处理机制的设计不可简单划一，应对交叉案件作出类型划分，适用不同程序，以实

现纠纷解决的效率化，同时应完善相应的法律与制度建设。

关键词：民事；行政；案件审理；民事诉讼

中图分类号：G112 文献标识码：A 文章编号：1004-633X（2011）03-0063-02

本文将对行政与民事交叉案件进行全面审查，拟从民事、行政交叉案件的产生原因，表现形式，处理民事与行政交叉案件的意义以及处理方式等方面进行阐述，从我国民事与行政交叉

案件的立法现状中找出问题所在，从而对民事与行政交叉案件的审理方式等多个问题进行深

入探讨。本着依法、遵循程序的理念，本着法院、法院的法官应当是保守的社会属性，从有

利于法院依法审理公正裁判案件的角度出发，我们提倡对在审判实践中碰到的行政民事争议

交叉的案件实行法官行使释明权，中止正在审理的争议诉讼，解决需要先行解决的争议，依

照诉讼法规定的程序循序渐进的开展民事行政交叉案件的审判，解决民事争议与行政争议交

叉案件。

一、问题的提出

（一）什么是民事与行政争议交叉案件

民事与行政交叉案件，是指对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争

议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷，当事人因此而提起诉讼的案件。包

括两种情况：一是行政诉讼中的民事交叉问题；一是民事诉讼中的行政交叉问题。

（二）民事与行政交叉案件的类型

实践中采用何种模式，应根据案件的具体情况和其自身性质来选择不同的审判模式。实践中

比较常见大致两类案件：

一类案件由民事争议引起的，无论是民事诉讼抑或行政诉讼，本质是民事争议，民事争议是

前提和基础，当事人最关心的也是民事审判结果。此类案件最好采用“民事先行”或民事附带

行政一并解决，这要看当事人选择了何种性质的诉讼，如果当事人先提起民事诉讼，民事诉

讼把行政机关发放的证书作为证据来审查，不应中止民事诉讼，动员当事人再去打行政官司。

另一类案件的性质是行政争议在先，行政争议是核心和焦点，民事争议来源于行政行为，一

般采用“行政先行”，如当事人对认为行政机关对他人作出的具体行政行为损害了自己的民事

权益，提起行政诉讼，同时要求民事赔偿，可采用行政附带民事一并解决，一并审理难处理的，应采用先行政后民事分案处理。此类案件主要是由于行政行为在先引发的民事争议案件，如行政处罚、行政许可、行政确权、行政裁决引发的民事赔偿案件。无论采用何种审理模式，法院均应尊重当事人诉权，尽量使争议实质、公正解决，实现社会秩序的和谐稳定。

二、我国民事与行政交叉案件的立法现状

（一）我国民事与行政交叉案件的立法原因

由于我国的行政诉讼制度不发达，行政诉讼法也不受重视，因而行政诉讼长期处于一种附属

地位，还没有完全形成独立的体系。如我国行政诉讼没有规定的问题适用民事诉讼法的规定

就是一例。另外，《中华人民共和国民事诉讼法》第111条规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，应告知原告向有关机关申请解决”。这样立法机关通过立法活动将一部分民事审判权授予行政机关行使，如《土地管理法》、《治安管理处罚条例》等，这种立法必

然产生审判实践中民事、行政诉讼交叉问题。[1]由于在实践中民事与行政案件的大量出现，

因此，我国民事与行政交叉案件的相关立法也亟待完善。

（二）我国民事与行政交叉案件的立法现状

虽然行政案件和民事案件分开、分别按照各之的程序法规定审理案件，但在行政审判和民事

审判实践中，出现了行政争议与民事争议相交叉的客观现象，出现了行政争议案件的审判必

须等待民事审判结果为依据的情况，也出现了民事争议案件的审判必须等待行政争议案件的

处理结果作为依据的情况。如何处理行政争议与民事争议交叉的案件，在行政诉讼法中没有

明确的规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的

有关规定。”民事诉讼法第136条则规定“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚

未审结的”，中止诉讼。这条规定是目前司法实践中解决民事行政交叉案件的主要程序法律依据。但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条

规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”这样规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。有些观点认为，这一条规定了可以一并审理行政争议和民事争议，即可以在行政诉讼中

附带民事诉讼。但有些观点认为正确的理解应该是“人民法院可以一并审理”，并不等于“行政

审判庭可以一并审理”，即不等于在行政审判程序中可以合并审理民事争议，只能是在法院内部由行政审判庭和民事审判庭分别审理行政争议和民事争议，而且要有当事人的请求为前提。

三、对我国民事与行政争交叉案件审理模式的思考

（一）寻求处理民事与行政交叉案件方法的意义

民事行政审判工作是我国审判机关工作的重要组成部分。据权威统计，我国审判机关每年审

结的民事行政案件约500万件之多，从事民事行政审判的人员占法院全体人员的50%左右，

在审判实践中，行政诉讼与民事诉讼交叉问题经常存在，设法处理好二者的交叉问题，有以

下重要意义：1、有利于更好地树立司法权威，提高法律和法院在人民心目中的地位。2、有

利于行政机关依法行政，提高行政机关的工作效率。3、有利于保护公民，法人和其他组织

的合法权益。4、有利于更好地化解社会矛盾、构筑平安和谐，维护社会稳定，坚定和巩固

公众对法律的认同感和信仰度，并从根本上推动依法治国这一基本方略的实施。

（二）对构建我国民事与行政交叉案件审理模式的思考

随着行政管理领域扩大和行政机关的职能变化，越来越多的行政法律、法规赋予行政机关运

用行政手段解决民事纠纷的权力，并且规定相对人对行政处理决定不服可以提起行政诉讼，

如环境保护法、治安管理处罚法等，人民法院受理这类案件后，必然要涉及原相对人之间的

民事权益。从“有权利必须有救济”这一法治思想出发，立法赋予行政机关对这类问题的处理

权和行政相对人的起诉权，就应当允许人民法院在审查具体行政行为合法性的同时，审理当

事人之间的民事争议，使当事人的民事权益得到司法救济。

1、民事与行政交叉案件的处理方式

在民事行政争议交叉案件日益增多的情况下，究竟如何解决和协调行政诉讼与民事诉讼，是

分别进行还是合并进行，成为了理论界、实务界探讨的热点问题，也成了法院内部争议、需

要解决、必须解决的问题。

（1）民事诉讼中解决行政争议的问题