关于“两官”履职评议工作的探索与思考

□高振班党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就全面依法治国作出了一系列重大决策部署，特别是对公正司法提出了新的更高要求，突出强调“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

近年来，浙江省各级人大常委会围绕这一目标要求，在加强司法工作监督方面进行了深入探索，其中针对法官、检察官开展履职评议成为司法监督的一项创新举措，全省共有8个设区的市和70多个县（市、区）人大常委会相继开展了这项工作。

总的来看，“两官”履职评议探索了司法监督的新路径，丰富了人大监督方式，取得了积极成效。

但是，“两官”履职评议工作由于缺乏顶层设计，没有明确的制度要求和具体的操作规范，难以形成统一的制度模式和长效机制，制约了这项工作的完善发展，影响了监督效益。

有些市、县人大常委会已中止了这项工作的探索实践。

当前，如何从理论与实践上认识“两官”履职评议工作的意义，总结基本经验，推进实践创新，是深化司法监督的一项新的课题。

本文拟结合温州市人大工作实践，对如何认识和深化“两官”履职评议工作作一粗浅思考。

一、“两官”履职评议工作的实践意义履职评议作为地方人大在实践探索中“创造”出的一种监督方式，在市、县两级人大常委会中得到了普遍运用。

一些地方原先主要是针对人大及其常委会选举和决定任命的“一府两院”领导及政府组成部门负责人听取工作述职、进行绩效评议。

近年来，随着人民群众对加强司法监督的呼声日益强烈，履职评议才逐步拓展运用到对人大常委会任命的法官、检察官的监督上来。

从“两官”履职评议来看，这项工作有着清晰的理论渊源和重要的实践意义。

（一）开展“两官”履职评议是学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义法治思想的实践创新。

党的十八大以来，习近平总书记在系列讲话中深刻阐述了全面依法治国的新理念新思想新战略新要求，形成了习近平新时代中国特色社会主义法治思想。

特别是就加强民主法治建设明确指出，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监关于“两官”履职评议工作的探索与思考人大工作探讨011督。

各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对‘一府两院’执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。

”[1]党的十八届四中全会就“保证公正司法、提高司法公信力”“加强法治队伍建设”等方面作出了新部署、提出了新要求。

党的十九大报告提出，“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，使人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”，并强调“深化依法治国实践，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”，等等。

这些重大思想、重要论述，为各级人大开展“两官”履职评议工作指明了政治方向，提供了理论支撑。

从实践看，各级人大常委会开展“两官”履职评议，既是支持和推动司法机关依法履职、公正司法，也是为贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义法治思想、深化法治中国建设搭建平台、创新抓手，重视发挥法官、检察官在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

（二）开展“两官”履职评议是依法担负宪法法律赋予人大监督职责的应有之义。

宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，各级法院、检察院由人大产生，对人大负责，受人大监督。

地方组织法[2]第四十四条对县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会职权作出规定：“监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表、受理人民群众对上述国家机关工作人员的申诉和意见。

”监督法[3]以及人民法院组织法、人民检察院组织法等法律，进一步确定了法院、检察院及法官、检察官接受人大法律监督与工作监督的义务。

地方组织法和监督法同时还规定了人大对选举任命的司法人员可以行使罢免权和撤职权。

因此，从宪法法律规定看，加强对“两官”履职监督是人大工作的应有之义。

虽然履职评议作为一种监督方式在监督法上并没有直接的条文依据[4]，但是其本质上仍是对法院、检察院的工作监督，是人大监督形式的一种探索创新。

监督法出台后，地方人大并没有停止履（述）职评议的做法，还不断取得了发展完善。

实践证明，“两官”履职评议工作是人大行使司法监督职能的有效载体和有力抓手，可以把权力机关的监督、人大代表的监督与人民群众的监督有机结合起来，把人大的法律监督、工作监督与对所任命人员的履职监督统筹兼顾起来，使人大对司法工作的监督渠道更加宽广、机制更加健全、内容更加丰富、形式更加多样，推进了人民代表大会制度与时俱进。

（三）开展“两官”履职评议是全面落实司法责任制、促进司法公正的必然要求。

公正是法治的生命线，司法是维护社会公平正义的最后一道防线。

党的十九大报告强调，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

从当前现实情况看，“两院”工作总体是好的，“两官”队伍主流是好的，但仍存在着一些问题和薄弱环节。

比如，司法不公问题突出，个别存在办金钱案、关系案、人情案的现象，极少数法官、检察官违法乱纪、执法犯法、制造冤假错案等，在群众中造成了不良影响，对司法公信力提出了严峻考验。

因此，人民群众、人大代表强烈要求各级人大加强对司法机关及司法人员的监督。

长期以来，各级人大主要是通过每年人代会听取法院、检察院工作报告和常委会听取和审议专项工作报告的方式开展监督，而对其任命的法官、检察官的履职行为监督较为薄弱甚至存在空白。

从司法实践来看，司法公正的决定权很大部分掌握在“两官”手里，并通过他们得以体现，离开具体的人，靠泛泛的、没有针对性的法律监督，难以取得实效。

特别是随着司法体制改革的深入推进，执法办案严格实施“谁办案谁负责，谁决定谁负责”“让审理者裁判、由裁判者负责”，司法机关本身也非常迫切地需要引进外部的权威力量来加强对本系统司法人员的监督。

从这个意义上说，加强对“两官”履职行为的监督，是做好人大司法监督工作最直接、最关键的环节。

基层实践证明，“两官”履职评议把对事的监督与对人的监督有效结合起来，既拓展了监督渠道，又强化了人大监督机制，实行选举、任免、监督干《人大研究》2018年第6期012部的一体化，作为一种监督方式具有较强生命力。

二、“两官”履职评议工作的模式探究目前，浙江省的大部分市、县人大常委会和山东、湖南、江苏、河北等省的部分市、县都开展了“两官”履职评议工作。

各地结合自身实际，采用了不同的评议方式方法，取得了不同的成效。

根据评议主体来划分，主要有以下四种模式。

（一）常委会评议模式。

这种模式最为普遍，浙江省的金华、舟山等市和大部分县（市、区）都采用这种模式，温州市2015年对市中级法院法官的评议和2016年对市检察院检察官的评议也采用这种模式。

这种模式的主要做法，一是制订履职评议工作方案，做好宣传动员。

随机抽取被评议对象进行公示，接受民主测评。

被评议对象开展自查，撰写履职情况报告。

二是成立履职评议工作组，深入开展调查研究。

履职评议工作组一般由人大常委会分管领导担任组长，以内司工委和代表人事选举工委负责人为副组长，以内司工委工作人员为主体，有的还邀请政法委、法院、检察院、公安、司法等部分业务处室负责人和从事律师专业的市人大代表等，组成履职评议案卷抽查工作组，开展个别谈话、查阅案卷、旁听庭审等工作。

三是集体讨论撰写调研报告提出评议建议。

由评议工作组汇总被评议对象的履职调查情况，分别撰写履职调查报告，并提出评议的建议意见。

四是开展述职、集中评议。

被评议对象在人大常委会上进行述职，由常委会组成人员进行评议，并在常委会上对被评议对象分别予以满意度测评，一般分为满意、基本满意、不满意。

五是整改落实。

法院、检察院和被评议对象分别针对常委会的评议意见和测评情况进行整改落实，事后提交整改情况报告。

这种模式的优点是：评议层次高，法院、检察院和被评议对象都会高度重视；履职调查往往比较深入全面、工作质量较高。

不足之处是有最终评议权的常委会组成人员往往仅凭被评议对象的述职情况打印象分，造成满意度测评结果与被评议对象履职的实际情况、评议工作组的建议意见不相符，评议结果可能难以让人信服。

（二）主任会议评议模式。

这种模式较为常见，浙江省杭州、台州[5]和外省的人大常委会都有使用这种模式。

温州市2017年对“两官”开展评议也采用这种模式。

这种模式的主要做法，在制订方案、发动宣传、抽取对象、组织调研、撰写意见等方面与常委会模式基本相同，主要不同在于集中评议阶段和整改落实阶段。

主任会议听取被评议对象述职（有的地方书面审阅述职报告、有的地方主要审阅履职评议工作组的调查报告），或者仅听取“两院”或履职评议工作组的工作情况汇报，一般不进行票决，由主任会议讨论，原则上同意履职评议工作组的评议意见和对被评议对象的档次建议。

事后，由常委会办公室根据主任会议的评议情况，向法院、检察院发送评议意见。

有些地方人大常委会再安排听取“两院”整改落实情况的汇报，有的就不再要求抓整改落实。

这种模式的优点是：对“两院”和被评议对象的工作牵制与压力较小；评议工作程序、方式相对简便，并且充分尊重履职评议工作组的意见建议，评议结果相对客观公正。

不足之处是“两院”的重视程度不一，评议过程容易形式化，社会影响力相对较小。

（三）主任会议与常委会相结合的模式。

这种模式较为少见，最为典型的是宁波市人大常委会的做法。

宁波市人大常委会于2014年对10名法官、检察官进行了履职评议。

主要做法是，前期制订方案、发动宣传、抽取对象、组织调研、撰写意见等方面与常委会模式基本相同，由履职评议工作组研究提出对被评议对象个人履职评议意见和评议等次的建议，提交主任会议进行集中评议。

主任会议分别听取10名被评议对象的履职情况汇报和履职评议工作小组的履职评议情况报告，讨论通过履职评议意见、履职评议等次。

会后，由市人大常委会办公厅分别向市中级法院、市检察院、宁波海事法院印发关于“两官”履职评议和司法机关改进工作的意见。

“两官”履职评议工作小组分别到被评议单位向被评议对象当面反馈履职评议意见和等次，并要求被评议《人大研究》2018年第6期013的单位和个人认真对照、分析整改，再向市人大常委会书面报告整改落实情况。

整改落实后，市人大常委会安排听取和审议“两官”履职评议工作组关于开展“两官”履职评议情况的报告，被评议对象的调查和评议意见、整改落实报告等相关材料作为附件书面印发。

这种模式的优点是人大和“两院”领导高度重视，评议工作影响面很大；尊重履职评议工作组的意见建议，评议结果相对客观公正。

不足之处是工作程序较为烦琐，牵涉面较大，对评议组的人员力量要求较高。

（四）专委会或专业小组评议模式。

这种模式极为个别，湖南等省的个别市、县人大常委会和浙江省丽水市人大常委会2015年的“两官”履职评议类似于这种做法。