公共服务事项下放后基层承接能力研究——以成都市龙泉驿区为例

公共服务事项下放后基层
承接能力研究
—以成都市龙泉驿区为例
——
□贺玲，薛成有
（⒈中共成都市龙泉驿区委党校，四川成都610000；⒉中共成都市委党校，四川成都610000）
摘要：公共服务事项下放后，基层尤其是乡镇（街道）、村（社区）能否具备承接能力，是“放管服”改革成败的关键所在，关系到改革的落地落实，关系到人民群众享受改革成果的获得感、幸福感、满意度。

本文以成都市龙泉驿区为例，分析了基层在政策执行中遇到的难题和原因，从优化政府现代治理体系和提升基层干部现代治理能力两个维度，提出了破解基层承接公共服务事项下放难题的建议。

关键词：公共服务事项；基层承接能力；简政放权
中图分类号：D632.9文献标识码：A文章编号：1007－8207（2019）02－0068－09
收稿日期：2018－10－13
作者简介：贺玲（1981—），女，四川成都人，中共成都市龙泉驿区委党校区情研究室主任，硕士，研究方向为政治学、经济学；薛成有（1968—），男，青海民和人，中共成都市委党校（成都行政学院）市情研究所所长，教授，研究方向为宪法与行政法、基层治理。

基金项目：本文系国家社科基金西部项目“中国共产党推进基层治理法治化研究”的阶段性成果，项目编号：16XDJ030。

党的十八大对深化行政体制改革、转变政府职能提出“简政放权、放管结合、优化服务”的工作要求。

党的十九大再次强调：“转变政府职能，深化简政放权，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。

［1］乡镇（街道）是最基础的独立行政单元，乡镇（街道）干部是党的路线、方针、政策最直接的解释者、贯彻者和执行者，代表政府提供基本的公共服务。

当社会管理服务重心下沉后，乡镇（街道）干部如何“接得住”“发挥好”即成为不容忽视的问题。

作为四川省综合管理体制改革试点区县，成都市龙泉驿区从2014年起大力推进行政审批管理模式改革和相关公共服务事项下放，推行乡镇（街道）主要职能从抓经济发展向强化社会管理和公共服务转移。

课题组通过问卷调查、沙龙研讨、田野访谈、资料收集等方式，对成都市龙泉驿区委政研室、区委编办、区民政局等部门及十陵、西河等12个乡镇（街道）、村(社区)进行调研，梳理龙泉驿区公共服务事项下放后基层干部的承接情况、存在的难题及原因，借鉴广州、上海等地重点乡镇(街道)
解决干部适应问题的做法，提出相应的对策建议。

一、公共服务事项下放取得的客观实效
按照中央、省、市的部署要求，龙泉驿区在2003年启动简政放权改革，简化办事流程和手续，方便群众就近办理民生事项。

对涉及民生服务的户籍、社保、住房等公共事项进行集中下放，设立了区政务服务中心，方便了群众，提高了行政效率。

但随着地区经济的发展和人口的增长，区政务服务中心接待能力与接待数量的矛盾初显，接件量以万计增加，中心工作人员不堪重负，群众早上排号往往要到下午才能办理，因此，乡镇（街道）、村（社区）的便民服务中心（室）应运而生。

（一）从“量”上看，公共服务事项下放取得了一定的成绩
为进一步贯彻落实公共服务事项下放政策，2014年龙泉驿区成立了由区委编办为牵头单位，区市场和质量监督管理局、政务服务中心、社保局、国土局、公安局等有下放业务的部门协同配合的领导机构。

截至2016年6月，已梳理制定下沉下放公共服务事项清单，涉及10个部门共171项，并以通知文件的形式印发各乡镇（街道）。

任务下放后，区委编办会同相关部门和改革试点乡镇（街道）召开工作协调会，安排部署相关工作，查找工作中存在的问题并及时予以协调解决。

截至2018年10月，已有74项下放至乡镇（街道）和村（社区）办理，其余97项下沉下放工作正在积极推进中。

（二）从“质”上看，提高了行政效率及群众满意度
龙泉驿区依托区政务服务中心、乡镇（街道）便民服务中心、村（社区）便民服务室，努力提高为企业、群众的办事效率。

优化整合税务、工商等20个部门、64个窗口，压缩审批时限，规范管理，为群众提供了更加便捷、高效的政务环境。

以缴纳企业员工社保为例：整合前要在3个窗口办理，通常要花半天时间，整合后仅需20分钟即可办结。

另外，设立了龙泉驿区北部片区政务服务分中心的西河镇，2016年群众满意度大幅提高，从原来全区倒数排名跃升至第二位，公共服务事项下放取得了显著成效。

（三）从“态”上看，服务型政府框架基本构建完成
为减轻区政务服务中心的承接压力，最大限度方便群众，龙泉驿区在全区12个乡镇（街道）设立了便民服务中心、158个村（社区）设立了便民服务室。

便民服务室主要负责计划生育、婚姻、住房、户籍等民生事项的证明及资料收集，除少数事项可以现场办理外，大部分事项交由乡镇（街道）便民服务中心办理和分理，最后由区政务服务中心（片区分中心）或后台流转到市场和质量监督管理局、国土局、公安局等相关职能部门办结。

各乡镇（街道）便民服务中心、村（社区）便民服务室实行标准化建设，普遍配置了电脑、扫描仪、复印机等设备。

在窗口设置上，借鉴银行、保险等专业化服务公司的运作模式，按照名称设置、视觉标识、项目设置、服务流程、办事制度、服务模式“六统一”的规范要求，统一标识标牌，使公共服务内容更加完善和清晰，群众办事环境更加舒适。

村（社区）便民服务室的设立，标志着区级总管（区政务
服务中心、区市场和质量监督管理局等10个有下放业务的部门）——
—乡镇(街道)办理或分理———村(社区)接件（少量办理）的三级公共服务事项框架基本构建完成。

二、公共服务事项下放后面临的现实难题
（一）服务事项下放，鲜有派驻人员
在中央简政放权的大背景下，各省、市、区政府积极贯彻执行，相继出台了各类实施细则。

龙泉驿区于2013年12月印发了《成都市龙泉驿区人民政府办公室关于下沉下放行政审批及服务事项的通知》（龙府办［2013］88号），对全区4000余项行政权力事项进行了重新梳理，并通过委托下放、直接下放、业务下沉三种方式，将124项行政审批及服务事项下放到基层政务服务平台集中办理，其中，社会保障、老年优待证办理等78项事项下沉到乡镇（街道）便民服务中心办理，社保卡加磁、计生服务、残疾证申请等46项事项下沉到村（社区）便民服务室办理。

下放的数量和力度都是空前的。

然而，除北部片区政务服务分中心有原部门少量工作人员同步派驻外，其余乡镇（街道）鲜有工作人员派驻，村（社区）一级几乎没有人员派驻。

多数乡镇（街道）依靠抽调现有党政工作人员仓促接手，城建、土地、安监等事项由于缺乏专业技术人才，很难有效承接下放的权力。

村（社区）人员紧缺现象更为严重，多数窗口人员身兼数职，难以提供高效优质的公共服务。

（二）简政和放权不同步，相连事项下放不彻底
李克强总理明确指出：“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展。

以敬民之心，行简政之道，切实转变政府职能、提高效能。

继续大力削减行政审批事项，注重解决放权不同步、不协调、不到位问题，对下放的审批事项，要让地方能接得住、管得好。

”［2］实际上，部分与民生相关的事项仍然存在“一条腿走路”的问题。

以驾管服务为例：目前仅下放到大面、十陵两街道，其余10个乡镇（街道）并未下放，群众排长龙的现象无法得到有效缓解。

退休人员、残疾人、贫困生的审核工作在村（社区）可以办理，但证书、文件的发放却要由区级相关部门办理。

这种一半环节在基层、一半环节在上级的受理方式给群众带来了更多的不便。

（三）便民服务中心（室）忙闲不均，部分服务平台利用率不高
龙泉驿区12个乡镇（街道）均设立了便民服务中心，158个村（社区）设立了便民服务室，基本保证了辖区居民在本村（社区）就可以办理一些与生活工作相关的政务事项。

就近办理的措施的确方便了群众，但各乡镇（街道）人口聚集度不同、经济发展不平衡，如最大的龙华社区有7．6万人，超过山泉、茶店等乡镇的总人口。

龙华社区便民服务室业务繁忙，但因处于村（社区）级别，大量业务只接件不办理，群众不满意，社区工作人员也很无奈；人口较少的乡镇、村（社区），前来办理业务的群众少，公共服务窗口时有空闲。

部分乡镇（街道）为提高工作效率，让办事员多窗口服务，一些办事员本来就不太熟悉业务，又缺少专业技术指导，使得办事员在多种业务交织下身心疲惫。

（四）监督是短板，下放事项缺乏常态化业务指导
简政放权，放权不放任，就得靠监管。

目前，部分下放事项责任主体尚未明确，上级部门急于下放，缺少对下级部门尤其村（社区）一级办事员的常态化业务指导和系统培训。

有的审批事项虽然下放了，但上下级之间沟通不畅，没有及时对事项的设立依据、实施程序、申报材料及审批流程等情况
进行政策宣传和培训指导，也缺乏对办事人员素质和能力的追踪评价。

虽然有部分乡镇（街道）设立了群众意见建议反馈箱，但收效甚微。

（五）部分乡镇（街道）干部服务意识不强，服务水平不高
近年来，龙泉驿区乡镇（街道）干部的整体素质不断提高，但仍不尽如人意。

便民服务中心（室）作为与群众打交道最多的部门，从近几年群众满意度测评结果看，仍然存在服务群众的意识不强、服务水平不高等问题，尤其是在监督相对薄弱的部分乡镇（街道）问题更为突出。

群众找上来，门是进了，脸却难看；申报材料接了，事情却不办，或是拖着办；学习和接受新事物的能力不足，不能很好地解答群众的政策咨询和疑惑。

干部的思想和文化素质是政策顺利执行的重要保障，但乡镇（街道）干部的整体执行力距离中央要求和群众的期待仍有较大差距。

三、公共服务事项下放后基层承接难的主要原因
简政放权是全面深化改革的“先手棋”，是转变政府职能的“当头炮”。

当前，在简政放权、公共事项下放的大趋势下，出现了乡镇（街道）干部承接难、适应难的状况，既有体制内的客观因素，也有乡镇（街道）干部自身的主观因素。

（一）行政管理体制不完善，权责脱节
当前，我国基层政府管理体制尚不完善，权责脱节、权责不匹配的现象还比较突出。

乡镇（街道）作为最基本的行政单元，存在着权小责大、财少事多、“小马拉大车”的问题。

上级政府的决策需要乡镇（街道）落实，“上面千条线，下面一根针”，尽管乡镇（街道）承担的工作任务繁杂，但可使用的权限却有限，尤其是缺少财力及人事自主支配权。

一方面，乡镇（街道）要完成上级下达的各种任务、面对各种检查；另一方面，有些政策会影响部分群众的眼前利益，老百姓不理解、不支持。

权责脱节，权责不对等，造成乡镇（街道）干部疲于应对，影响了整体效能的发挥。

［3］
（二）事中事后监管机制尚未理顺
长期以来，政府部门习惯于通过行政审批实施管理。

公共服务事项下放后，精简了大量的审批事项，而加强事中事后监管就成了重中之重。

由于机制尚未理顺，有的部门以甩“包袱”的心态对待事项下放，急于对下放事项脱手，撇清关系，缺乏对下放事项内涵的深入调研，致使部分下放事项存在责任主体不明确、无人担责的情况。

如村（社区）开具的盖章类“证明”事项，区级部门明确规定村（社区）仅具有包括“居民在社区居住”在内的15项证明权限，而对于15项“证明”外的其他“证明”（如“居民独自居住”等证明事项）却并未明确出具主体，村（社区）推脱，乡镇（街道）也不愿担责。

随着公共服务事项的进一步下放，政府部门尤其是基层政府部门的监管责任在加大，但监管力量没有得到相应的充实，监管人员素质和技术设备也难以适应新的要求，因而普遍感到监管不足。

在食品、医药等专业化要求较高的领域，这种情况尤为突出。

［4］
（三）精简机构与紧缩编制叠加
党的十八大以来，中央提出要进一步精简机构，提高行政效能，紧缩公务员、事业人员编制，“财
政供养的人员只减不增”。

［5］从中央到地方精简机构和压缩人员编制，较大程度地提高了行政效率，也在客观上形成了一人多岗、一岗多责的局面。

对于区（市）县级部门和乡镇（街道）而言，既要符合越来越高的工作要求，又要克服人员减少的困难，加班工作基本是常态。

当中央简政放权、公共服务事项下放的政策实施后，相关部门立即实施，事项很快下放到乡镇（街道）、村（社区），但与此相对应的人、财、物却很难同步下放，经济发展较好的地区可以通过招录临聘人员的方式解决服务中心（室）的办事人员紧缺问题，但经济发展较差的地区人员紧缺问题则难以解决。

（四）乡镇（街道）干部普遍学历较低，整体综合素质不高
龙泉驿区虽已是连续5年GDP排名四川省第一的汽车工业大区，但十几年前还只是一个盛产水果的农业区，当时经济社会发展较为落后，尤其体现在乡镇（街道）经济和乡镇（街道）干部素质上。

从2009年开始，龙泉驿区实施了“百千万”党政后备人才工程（引进百名博士、千名硕士和万名优秀大学生），但分配到乡镇（街道）的人才相对较少。

现有的乡镇（街道）干部普遍年龄偏大，年轻人较少，大部分人的学历是高中、初中，通过“一村一大”、西部志愿者等计划进入乡镇（街道）的大专院校毕业的比例也较低。

由于没有经过系统的高等教育和相关培训，很难通过短期的成人教育或是自学彻底改变基础知识薄弱、理论功底不扎实、学习能力不强的局面。

有些乡镇（街道）干部工作勤勤恳恳、任劳任怨，但与时俱进、开拓创新精神不足；有些乡镇（街道）干部则政策把握不准，服务群众的水平较低，与群众的期望与要求不相适应。

四、各地承接公共服务事项下放的实践探索
简政放权作为全面深化改革的重要举措，从中央到地方都积极贯彻执行，也在不断探索新思路新方法。

一些地区通过购买服务，强化监督等措施，让辖区内干部主动承接公共服务事项，使“下放”实现了软着陆，提高了群众的满意度和政府公信力。

—自助服务与购买服务相结合
（一）广州市白云区——
广州市白云区在适应公共服务事项下放中积极探索，积累了一定的经验。

一是积极发挥主观能动性。

在全市率先开设24小时自助服务区，为群众提供预约、在线办理等服务，涉及税务、住房公积金的部分业务也可以自助办理；全面推行政务服务“一窗受理，集成服务”，缩短了群众排队时间，审批效率也提高了30％以上。

二是大力实施政府购买服务，整合资源，构建全方位、多层次的公共服务供给体系。

由白云区财政局牵头制定了《本级政府向社会组织采购目录》，主要围绕教育、医疗卫生、住房保障等46类140项民生事项开展政府采购，明确了采购的责任主体、采购程序、绩效评价等重要内容。

以家庭综合服务中心为例：广州市白云区“开心社工中心”根据儿童、妇女、残疾人等不同对象，提供各种形式的社会服务。

［6］仅2017年度共完成入户探访及电话探访5328户；完成兴趣小组84个，共服务7200人次；开展社区活动36次，服务1200人次。

多元化、专业化、精细化的公共服务，方便了群众，促进了社区发展，也破解了乡镇（街道）、村（社区）干部在承接公共服务中人员少、不专业、形式单一等问题。

（二）上海市长宁区——
—网络监督与服务示范并举
上海市长宁区围绕“放管服”总体要求，运用大数据将第三方网络交易平台线上核查和政府部门线下监管有机结合，全力创建“网络市场监管与服务示范区”。

如针对食品经营企业准入门槛低、数量多、监管难的特点，长宁区市场监管局与美团、饿了么等网络食品经营企业、网络平台公司签订合作协议，探索在对网络市场实施精准监管的同时，对企业和消费者进行定向服务。

一是实施线上线下一体化监管；二是归集涉网主体、信用等各类数据，深化数据分析和应用；三是完善网页留证、跟踪反馈闭环监管模式；四是向社会公众提供政策法规查询、消费警示等功能。

网络监管的有效运用，既提升了监督效率，也保障了简政放权后基层干部承接下放事项的质量和效果。

通过大数据及调动公众力量，让监督更加透明、科学，更具公正性。

—强化培训，提升服务水平
（三）成都市高新区——
成都市高新区积极推动商事制度改革，多项改革举措走在全国前列。

2017年4月，成都市高新区正式托管简阳市后，成都天府空港新城政务服务中心成立。

为提升基层办事人员的业务水平，由高新区管委会牵头，区政务中心具体实施，对办事人员实行集中系统培训与分类别分事项专业化培训相结合的培训方式，严格培训管理，并不定期进行考试以检查培训效果。

对于有下放业务的国土、工商、人社等部门，要求每周一次蹲点业务指导，及时为基层办事干部答疑解惑。

常态化、系统化的培训和定期的业务指导，极大地提升了基层干部的业务能力和办事水平。

—集中审批事项并引入五星级酒店管理理念
（四）成都市武侯区——
2015年，成都市武侯区被确定为“全国相对集中行政许可权试点区”。

按照“大部制”和决策权、执行权、监督权相分离的改革思路，武侯区设立行政审批局，依法将全区22个职能部门的128项许可事项和45项其他行政权力集中。

所有审批事项只要加盖“行政审批专用章”即为法定有效，并由行政审批局承担法律责任，各职能部门承担监督、管理和服务责任。

改革后，窗口的日均办件量是过去的3倍以上，且85％以上的事项实现了窗口当场办结。

在干部人员配置上，按照“编随事走、人随编走”的原则，由各行政职能部门派驻员工。

在提升服务水平上，武侯区政务中心还与锦江宾馆合作引入五星级酒店管理理念，制定政务服务员工规范手册，加强行政服务和ISO国际质量管理体系标准化建设。

在监督和管理上引入第三方测评机构，强化对下放部门和窗口服务人员的监督和管理。

2016年，武侯区政务服务窗口建设和公众满意度测评指数达到93．59，领跑全市。

五、破解基层承接公共服务事项下放难题的对策
公共服务事项下放是党中央、国务院简政放权、全面深化改革的重要举措，是更好服务人民群众的有效保障。

中央及地方要做好顶层设计、上层设计，统筹谋划，从源头上确保下放事项精准到位，推进有序，承接有力。

乡镇（街道）干部作为党的路线、方针、政策的贯彻者和执行者，应努力提升承接公共服务事项的技能和本领。

（一）着力优化各级政府的现代治理体系
⒈统筹谋划，分类施策，把准下放节奏。

针对区（市）县部分公共服务事项下放速度过快、下放不彻底的问题，建议对下放事项深入调研，分层分类，把准下放节奏，除住房、婚姻、户籍等与个人民事权利密切相关的身份信息需要后台流转到相关部门审批外，对于就业保障、居民医保等变更相对灵活的民生事项，尽可能实现乡镇（街道）便民服务中心办结，区政务服务中心备案即可；对于行政审批、监管之类的权力，要应减尽减，从源头上减少审批事项的总量；确有必要审批的，也可通过成立分局、片区分中心等方式间接下放。

要严格审批流程，加强制度规范，确保下放的内容、标准及承接方式清晰、准确。

⒉量体裁衣，循序渐进，优先设立片区分中心。

针对乡镇（街道）干部人员紧缺，工作多、任务重的现实，建议优先设立公共服务片区分中心。

片区分中心不仅负责“接件”，更要分担区（市）县政务服务中心的工作，应使其有权办理教育、医疗卫生、文化体育等事项。

同时，根据人员、资源的利用率，合并或取缔部分业务量较少的便民服务中心（室），通过电子显示屏滚动展示政务服务中心（片区分中心）可承接的业务及办事流程、交通提示等，使群众办事更为便利，从而降低行政成本，提升办事人员的工作效率。

⒊进一步推进“互联网＋政务服务”模式。

按照国务院关于推进“互联网＋政务服务”的统一部署，运用互联网思维推进“放管服”改革。

建立健全政府服务大数据库，以居民身份证号、统一社会信用代码作为自然人、法人申办事项的唯一标识，构建统一的身份认证体系，实现各类数据无缝衔接和“一次登录、一网受理、全网通办”；建立政务信息资源共享平台，运用区块链等技术推动各系统、各环节、各时段政务服务数据的互联互通，减少中转、重复环节，降低行政成本，提升行政效能。

⒋政府购买服务，向社会借力。

政府购买公共服务源于20世纪60年代美国的社会福利改革，在西方发达国家已成为一种较为普遍的做法。

［7］2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。

通过购买服务，政府将文教卫生、城乡建设、民族事务等具有专业性、事务性特征的具体职能转移给社会力量承担，政府担任决策者、提供者和监督者。

社会组织和机构专业性强，能够按照细分的市场成立相应的专业组织，同时公益性、志愿性和多样性的天然特征也更有利于调动社会各界力量参与其中。

购买服务改变了长期以来政府作为单一主体提供服务“吃力不讨好”的局面，由“养人变成养事”，有利于优化政府职能，控制和减少政府支出，破解基层干部承接服务事项人员少、任务重的难题，促进公共服务均等化及社会和谐发展。

⒌大力实施乡镇（街道）干部人才引育工程。

乡镇（街道）干部承接公共服务事项下放的矛盾集中体现为“事项下放，人没下来”。

要解决人员紧缺问题，最根本的是实施乡镇（街道）人才引育工程。

在中央“财政供养的人员只减不增”的大背景下，适当加大乡镇（街道）公务员、西部志愿者、“一村一大”的招引力度，在专业设置上有倾向性地增加规划、管理、社会工作类的人才比例，逐步解决乡镇（街道）干部人员不足、结构不优的问题。

对于在职的乡镇（街道）干部，要加大培训力度，搭建平台，创造机会，不仅在工作实践中打磨锻炼，还要积极推进上挂下派，尤其要到有下放事项的相关部门。